Autor: Katarzyna Kozłowska

Publicystka, wydawca książek ekonomicznych, koordynator projektów medialnych.

więcej publikacji autora Katarzyna Kozłowska

Unia bankowa w intelektualnym koglu-moglu

W grudniu Rada Europejska ma podjąć decyzje co do głównych założeń unii bankowej. W zrozumieniu o czym będą decydować pomaga publikacja pt. Banking Union for Europe. Risk and challenges pod redakcją Thorstena Becka, byłego analityka Banku Światowego, a dziś profesora Uniwersytetu w Tilburgu.
Unia bankowa w intelektualnym koglu-moglu

(CC By 401(K) 2012)

Banking Union for Europe. Risk and challenges to zbiorowa praca 15 ekonomistów którzy na stronie VOXeu.org opublikowali eseje stanowiące doskonałą bazę do rozmów o europejskiej unii bankowej. Książka ta to doskonały przewodnik dla polityków, którzy w grudniu 2012 na posiedzeniu Rady Europejskiej zadecydują o formie wspólnotowego nadzoru nad sektorem bankowym ale też dla wszystkich których interesuje ewolucja Unii Europejskiej.

Wobec trwających od kilkunastu miesięcy problemów z zadłużeniem europejskiego sektora bankowego, przy jednoczesnym kryzysie długu publicznego, wrześniowa propozycja Komisji Europejskiej, by nadać Europejskiemu Bankowi Centralnemu nowe uprawnienia i zacieśnić nadzór nad wspólnotowym systemem bankowym, zdaje się jawić politykom jako remedium na kłopoty.

Zacieśnienie współpracy na tym polu zdaje się o tyle oczywiste, że w ramach unii dochodzi do coraz większej integracji – eurostrefa przyjęła też wspólne ramy polityki fiskalnej (Fiscal Compact). Planując ideę zacieśnienia współpracy w sektorze bankowym, już w 2011 roku powołano do życia trzy organy nadzorcze: EBA (Europejski Urząd Nadzoru Bankowego), EIOPA (Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych) i ESMA (Europejski Urząd Nadzoru Rynków i Papierów Wartościowych).

Instytucje te mają charakter koordynacyjny (koordynują działania regulatorów krajowych i gwarantują stosowanie unijnych przepisów). Teraz rozszerzone zostaną uprawnienia Europejskiego Banku Centralnego (EBC, w wersji oryginalnej – ECB), który ma zyskać możliwość bezpośredniego oddziaływać na ponad 6 tysięcy banków Eurostrefy. Dziś raportują one do swoich lokalnych rządów). Po zawarciu unii bankowej o wydawaniu bankom licencji, podobnie jak o kontroli wypełniania wymogów kapitałowych decydować będzie EBC. Będzie on mógł także żądać podjęcia działań naprawczych. Dodatkowo mają powstać inne przepisy – dotyczące wspólnych wymogów kapitałowych, ochrony depozytów oraz kontrolowanej likwidacji banków.

Wdrażanie nowego mechanizmu nadzorczego ma się rozpocząć w styczniu 2013 roku. Wszystkie banki mają być objęte nadzorem od 2014 roku. Unia bankowa jest jednak ciągle w powijakach. Najlepszym tego przykładem są teksty zebrane w ramach „Banking Union for Europe. Risk and Challenges”, wyrażające szereg możliwości i obrazujące, jak różne koncepcje co do przyszłości zacieśnienia współpracy bankowej mają eksperci.

Temat niespecjalnie rozgrzewa polską publiczność, bowiem raczej jasne jest iż – podobnie jak w przypadku Paktu Fiskalnego – unia ma dotyczyć jedynie członków Eurostrefy. Być może dozwolone będzie okrojone uczestnictwo w niej innych krajów. Nie wiadomo jednak w jakim zakresie i na jakich warunkach. Z polskiej perspektywy warto przyglądać się jednak debacie, nie tylko z uwagi na możliwość dobrowolnego uczestnictwa w projekcie, lecz także dlatego, że ponad 65 procent aktywów działających w Polsce banków kontrolowanych jest przez kapitał zagraniczny, w tym głównie pochodzący z krajów strefy euro.

Wartością publikacji jest to, że kompleksowo porusza wszystkie ciekawe, związane z unią bankową kwestie:

Po pierwsze – uciera definicję unii bankowej oraz umiejscawia w niej Europejski Bank Centralny i inne instytucje,

Po drugie – ustala relację unii bankowej do zbioru regulacji fiskalnych, które zostały niedawno przyjęte (czy kwestie te powinny być sprawą odrębnych debat, czy też należy traktować je w odniesieniu do siebie),

Po trzecie – odpowiada na pytanie, kto powinien być unią bankową objęty (czy ma to być twór wyłącznie dla krajów eurostrefy, czy też dla innych; czy ma dotyczyć tylko dużych paneuropejskich grup bankowych, czy także mniejszych jednostek), a autorzy odnoszą się do kwestii nierównowagi w systemach rozliczeń, takich jak TARGET2.

Mankamentem zbioru jest, że po lekturze ma się wrażenie braku konkretów – nie wiadomo na przykład jakimi środkami miałaby dysponować instytucja odpowiadająca za procesy upadłościowe niewypłacalnych banków. Rozmywa się pojęcie co do tego, w jaki sposób system gwarancji depozytów miałby być powiązany z takimi instrumentami jak np. EFSF.  Brakuje ryciny z modelami instytucji unii bankowej i ich wzajemnych oddziaływań albo oddziaływań z instytucjami unii fiskalnej.

Wyjdźmy od ważnej konstatacji. „Sieć bezpieczeństwa finansowego w Eurozonie jest niekompletna/ naruszona” – pisze w pierwszym artykule („Banking Union for Europe”) Thorsten Beck. Co do tego twierdzenia istnieje zgoda wszystkich autorów. Wszyscy także zgadzają się, że – choć koncepcja unii bankowej dyskutowana była już przed 2007 rokiem – bieżący kryzys spowodował przyspieszenie działań ku realizacji idei integracji systemu bankowego. A więc, że założenia unii bankowej, chcąc nie chcąc, trzeba poddać analizie także w kontekście roli, jaką będzie pełnić w wychodzeniu z kryzysu.

Z piętnastu tekstów opublikowanych w „Banking Union for Europe” płyną trzy wspólne wnioski (za „przedmową” Viva Davisa):

Po pierwsze – istotne jest, żeby do kwestii unii bankowej nie stosować podejścia częściowego (np. ustanowienie nadzoru ponadpaństwowego nad bankami, przy pozostawieniu procesów upadłościowych i zmian struktur kapitałowych na poziomie lokalnym),

Po drugie – unia bankowa powinna być częścią większego pakietu reform, które rozwiązywać będą kwestie wrażliwości długu narodowego i silnego splotu sektora bankowego z publicznym oraz splotu związku banków i budżetów publicznych;

Po trzecie – trzeba w toku kształtowania unii mieć na względzie potencjalny konflikt pomiędzy szybkim kryzysowym ustawodawstwem a koniecznością zapewnienia długofalowych rozwiązań, które umożliwią dalsze instytucjonalne reformy, pogłębiające integrację.

Jak pisze profesor Charles Wyplosz z Instytutu Międzynarodowej Gospodarki w Genewie: “a partial banking union is no better than no banking union at all, and possibly worse”. Ryzykowne będzie w tej kwestii przyjęcie wyłącznie częściowych rozwiązań.

Wyplosz definiuje w swym tekście pt. „Banking union as a crisis-management tool” unię bankową w sposób najprostszy i najbardziej przejrzysty. Unia bankowa jego zdaniem opiera się na następujących elementach: jeden regulator, jeden nadzorca, jeden ośrodek władzy w zakresie kontrolowanych likwidacji (brak niestety utartego polskiego odpowiednika resolution authority) oraz jeden mechanizm ochrony depozytów.

Pozostali autorzy, mniej lub bardziej koncentrując się w swoich analizach na poszczególnych filarach, podzielają ten pogląd. Ich zdaniem koncepcja Komisji Europejskiej dot. nadania nadzorczych prerogatyw EBC nie wystarczy. Jak piszą między innymi Claudia M Buch oraz Benjamin Weigert z Niemieckiej Rady Ekspertów Ekonomicznych i Uniwersytetu Tuebingen – koncept musi też zakładać powołanie europejskiego ciała, które decydować będzie o zmianach kapitałowych i upadłościach banków niewypłacalnych:

Supervision at the European level does not in itself suffice. Instead, powers of restructuring and resolution must be transferred to a European-level body as well”.

Czy w samym EBC miałyby się skupić wszystkie funkcje unii bankowej?  Wyplosz nie odpowiada na to pytanie jednoznacznie, inni autorzy proponują powstanie konkretnych instytucji (o tym niżej). Przede wszystkim jednak istnieje pewna niespójność zapatrywań na to, jaką rolę EBC pełni dziś rzeczywiście czy też rzeczywiście powinien pełnić.

Charles Wyplosz, w charakterystyczny dla siebie sposób, podkreśla, że – choć Europa udaje że tak nie jest – EBC pełni funkcję pożyczkodawcy ostatniej instancji Wyplosz podkreśla, że nie istnieje system bankowy bez pożyczkodawcy ostatniej instancji. Dzieje się tak głównie dlatego, że rządy krajów członkowskich, odpowiedzialne lokalnie za swoje systemy bankowe, bardzo długo zwlekają z wyraźnymi działaniami dotyczącymi ich sektora bankowego i po cichu starają się pomagać bankom. Często – tak jak w przypadku Hiszpanii – występują o pomoc dopiero wtedy, kiedy kwoty potrzebne do ratowania banku czy banków przekraczają ich własne możliwości kapitałowe. Wówczas, żeby zapobiec rozlaniu się kryzysu, EBC wkracza do akcji.

EBC musi zatem być uznany za pożyczkodawcę ostatniej instancji: „This is why, in spite of the constructive ambiguity that some want to retain, the ECB must be recognised as the lender of last resort to Eurozone banks. At very least, it must be accepted that there may exist crisis situations when the ECB will have to intervene, and consequences ought to be drawn”.

Zdecydowanie jednak – zdaniem profesora – EBC brakuje dziś narzędzi, by mógł pełnić tę rolę.

Po pierwsze – EBC trzeba zaopatrzyć w informacje (nabędzie je jako instytucja nadzorująca bezpośrednio 6 tysięcy banków europejskich; do tej pory banki raportują informację przede wszystkim swoim władzom lokalnym).

Po drugie – trzeba dać mu moc projektowania planów restrukturyzacji dla banków niewypłacalnych oraz moc likwidowania ich. Inaczej, jako rzeczywisty pożyczkodawca ostatniej instancji, EBC będzie wciąż wstrzykiwał pieniądze do gospodarek w ciemno.

Postulaty Wyplosza rozwija Dirk Schoenmaker ze Szkoły Finansów w Duisenbergu i Uniwersytetu Amsterdamskiego. Podkreśla on, że EBC jest w istocie pożyczkodawcą ostatniej instancji i potwierdza, że Komisja Europejska w koncepcji unii bankowej nadaje EBC wiodącą rolę. Twierdzi jednak, że nadzór bankowy musi zostać uzupełniony drugim filarem – to jest jednolitym ciałem odpowiedzialnym za ochronę depozytów i procesy likwidacyjne: European Deposit Insurance and Resolution Authority (EDIRA).

W sytuacji kryzysu, który z sektora bankowego wylewa się na rynki oraz zwiększa zadłużenie sektora publicznego krajów, dwa filary unii bankowej: ECB oraz EDIRA powinny stanowić poziom ratunkowy przed uruchomieniem narzędzia finansowego, a więc pieniędzy z Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (ESM). Konstrukcję nadzoru finansowego i gwarancji stabilności w ramach unii bankowej, Schoenmaker widzi w sposób następujący:

oprac. graf. D. Gąszczyk

oprac. graf. D. Gąszczyk

Niemieccy naukowcy – Claudia BuchBenjamin Weigert, choć nie formułują tego wprost, nie uważają, by EBC był i powinien być pożyczkodawcą ostatniej instancji. Twierdzą, że ich propozycje (o których niżej) pozwolą bankowi nie angażować się w sfery, które powinny być celem polityki fiskalnej.

Przedstawiona na wykresie koncepcja Schoenmakera zakłada komplementarność elementów unii bankowej oraz unii fiskalnej. Choć niektórzy naukowcy – tacy jak Charles Goodhart czy Daniel Gros – w swoich esejach skupiają się prawie wyłącznie na instytucjach dotyczących sektora bankowego, część głosów wyraźnie odnosi się także do instytucji fiskalnych.

Niemieccy naukowcy Claudia BuchBenjamin Weigert są zdania, że unia bankowa i unia fiskalna, stanowią w istocie nierozerwalną całość. Mają długofalowo zmienić strukturę eurostrefy. Ich zdaniem, zamiast przeć do szybkiego ukształtowania unii bankowej, należy raczej myśleć nad średniookresowymi rozwiązaniami. Za rekomendacjami Niemieckiej Rady Ekspertów Ekonomicznych postulują Europejski Pakt Wykupu (European Redemption Pact), który docelowo doprowadziłby do stworzenia długotrwałego systemu gwarantującego stabilizację finansową.

ERP miałby opierać się na trzech filarach.

Po pierwsze – Paktu Fiskalnego, a więc zobowiązania państw do hamowania zadłużenia, najlepiej za pomocą wpisywanych do konstytucji progów maksymalnego zadłużenia;

Po drugie – Europejskiego Funduszu Wykupu (ERF – European Redemption Fund), czyli solidarnego zobowiązania państw do spłaty części zadłużenia Eurostrefy. Chodzi o nawis długu ponad 60 proc. PKB jaki zostałby z pieniędzy funduszu spłacony w zamian za przeprowadzenie przez beneficjentów funduszu reform strukturalnych,

Po trzecie – mechanizmu wychodzenia z sytuacji kryzysowych i angażowania w ich rozwiązywanie sektora prywatnego.

Samym instytucjom unii bankowej niemieccy autorzy poświęcają niewiele miejsca.

Przeciwnie do Thorstena Becka („Why the rush? Short-term crisis resolution and long-term bank stability”), który uważa, że choć działania wobec dzisiejszego kryzysu powinny być kompleksowe, unii bankowej trzeba przyjrzeć się osobno i realizować ją w trzech wymiarach.

Pierwszy wymiar miałby polegać na rozdzieleniu aspektów kryzysu sektora bankowego od kryzysu długu. Separacja ta miałaby być wynikiem zaprojektowania konkretnych ścieżek restrukturyzacji lub upadłości niewypłacalnych banków. Dopiero wówczas można byłoby zacząć realizować pozostałe dwa wymiary, czyli samą unię bankową („Monetary and financial stability are too closely interlinked to leave bank regulation an supervision completely on the national level) oraz szersze reformy, dotyczące współpracy ponadnarodowej, przede wszystkim w zakresie bankowego prawa upadłościowego. Te zresztą aspekty powinny być, jego zdaniem, dyskutowane także poza unią.

W podobnym tonie pisze Viral Acharya ze Szkoły Biznesu Sterna Uniwersytetu Nowojorskiego, który dodaje, że cel rozluźnienia zależności zadłużenia sektora bankowego i publicznego wymaga porozumień znacznie szerszych niż europejska unia bankowa.

Zastanawiając się do kogo kierowany jest projekt unii bankowej, autorzy rozważają, czy powinnna ona dotyczyć wszystkich banków europejskich czy tylko największych grup bankowych.

Dziś już wiadomo, że od stycznia 2013 roku  EBC ma objąć swoim zaostrzonym nadzorem duże zadłużone instytucje, a dopiero za rok pozostałe banki (zresztą Buch i Weigert twierdzą, że styczeń 2013r. to data zbyt ambitna). W swojej analizie Daniel Gros („The Single European Market in Banking in decline – ECB to the rescue”) autor skupia się głównie na wielkich bankach. Kwestii nadzoru nad mniejszymi bankami nie dotyka.

Gros zauważa, że EBC może być gwarantem śmiałych przepływów pomiędzy bankami matkami a ich oddziałami w Europie (The creation of a ‘single supervisory mechanism’ headed by the ECB could have an important macroeconomic impact because the ECB would not penalise cross-border lending in the way national supervisors do today. The ECB would certainly no try to block intra-group transfers).

Zupełnie innej perspektywy na sprawę dostarcza Luis Garicano z London School of Economics, który twierdzi, że istotny jest wspólnotowy nadzór nad małymi bankami, zwłaszcza gdy lokalne banki centralne zawodzą (tak jak miało to miejsce z Bankiem Hiszpanii). Jego zdaniem bilanse małych instytucji potrafią odegrać rolę „kanarka w kopalni”, a więc alarmu ostrzegającego w tym przypadku przed rosnącym ryzykiem systemowym.

Warto w tym miejscu na chwilę zatrzymać się przy tekście Garicano. Jest jednym z ciekawszych artykułów, bo dostarcza dla twórców unii bankowej wniosków z analizy kryzysu bankowego w Hiszpanii. Garicano twierdzi, że biorąc pod uwagę pęknięcie bańki na rynku nieruchomości a następnie kryzys banków irlandzkich w 2009 roku, kryzys hiszpański rozwijał się bardzo powoli.

Mimo to nie udało się na czas zapobiec. Bank Hiszpanii miał czas, żeby zareagować na zbliżające się niebezpieczeństwo, ale z wielu przyczyn nie zrobił tego. Garicano pisze zresztą o całkowitej utracie reputacji Banku Hiszpanii, powołując się na fakt, że Europa zmusiła Hiszpanię, by stress-testy hiszpańskich banków przeprowadziła zewnętrzna prywatna firma.

Brak efektywnego nadzoru lokalnego i działań doprowadził do tego, że trzy duże banki: Bankia, CatalunyaCaixa i Novagalicia, mają dziś braki kapitałowe sięgające 54 mld euro (czyli 5 proc. PKB Hiszpanii). Wśród przyczyn kryzysu Garicano wymienia opieszałość bankierów centralnych, brak refleksji, że metoda wygładzania dochodów za pomocą rezerw, którą stosowały hiszpańskie mniejsze banki mogła zaciemniać rzeczywisty obraz ich kapitalizacji oraz wysokie upolitycznienie manedżmentu wyższego szczebla banków.

Garicano postuluje, żeby przy kreśleniu kształtu unii bankowej i efektywnej instytucji ponadnarodowego nadzoru, zwrócić uwagę na pięć założeń:

Po pierwsze – w kryzysach systemowych, problemy niekoniecznie muszą dotyczyć wielkich instytucji – symptomy mogą pojawiać się w małych bankach, więc nadzorca powinien mieć pełną wiedzę także co do ich stanu,

Po drugie – osoby pełniące nadzór i stojące na czele instytucji muszą być rotowane (kierownictwo musi być kadencyjne), w innym przypadku osobiste ambicje mogą wpływać na ocenę sytuacji,

Po trzecie – dynamiczne tworzenie rezerw (dynamic provisioning), czyli wygładzanie dochodów za pomocą rezerw, choć nie jest złe, może zaciemniać pełen obraz sytuacji i odwlekać działania naprawcze, a w efekcie wzmocnić kryzys po jego zaistnieniu,

Po czwarte – nadzorca musi być  mieć pełną siłę przeciwstawiania się politykom,

Po piąte – nadzorca i władza likwidatorska (zajmująca się przeprowadzaniem kontrolowanych upadłości banków) muszą pracować ramię w ramię. Nie ma możliwości, żeby nadzorca pracował efektywnie, jeśli nie ma władzy likwidatorskiej i nie może jej użyć w odniesieniu do banków, które odnotowują zagrażające systemowi straty.

Czy unia powinna obowiązywać tylko w eurostrefie czy w całej Europie? To pytanie, które może zainteresować Polaków.

Thorsten Beck uważa, że unia bankowa może być silna tylko tam, gdzie jest już unia walutowa – zatem w strefie euro. Jeromin ZettelmeyerErik Bregloef z Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju wychodzą z innego założenia. Twierdzą, że do unii bankowej mogą być zaproszone także inne kraje, pod warunkiem oczywiście, że dostosują się do zaleceń.

Co więcej, twierdzą oni, chociaż kraje te nie dostaną statusu członka a tylko intermediate options, mogłyby przystąpić do unii także kraje spoza Unii Europejskiej. Swoją koncepcję uzasadniają tym, że unia bankowa będzie miała wpływ na funkcjonowanie europejskich grup bankowych, a te w znacznym stopniu kontrolują aktywa banków w różnych krajach.

Ciekawy diagram potwierdza przekonania autorów:

oprac.graf. D. Gąszczyk

oprac.graf. D. Gąszczyk

Oprac. Katarzyna Kozłowska

(CC By 401(K) 2012)
oprac. graf. D. Gąszczyk
Europejskie-instytucje-nadzoru-finansowego-i-stabilizacyjne--w-unii-bankowej
oprac.graf. D. Gąszczyk
Szacunkowy-udział-zagranicznych-banków-w-narodowych-systemach-bankowych

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Do unii bankowej prędko nie dojdzie

Kategoria: Analizy
Do unii bankowej prędko nie dojdzie

Five years of the banking union

Kategoria: Financial markets
Five years of the banking union

Społeczeństwa szybko zapominają o przyczynach kryzysów

Kategoria: Analizy
Społeczeństwa szybko zapominają o przyczynach kryzysów

Popularne artykuły

Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Kategoria:
Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Kategoria: Rynki kapitałowe
Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Bankowość pod okiem Allaha

Kategoria: Rynek bankowy
Bankowość pod okiem Allaha

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Kategoria: Wskaźniki ekonomiczne
Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac