Autor: Wojciech Kwaśniak

Państwo w bankach – sądy wzajemnie sprzeczne

„O każdej rzeczy istnieją dwa sądy wzajemnie sprzeczne” – twierdził Protagoras już w piątym wieku przed naszą erą i ta jego sentencja dobrze pasuje do odżywającej u nas dyskusji na temat roli państwa w sektorze bankowym. Warto zatem przypomnieć, co w tej mierze podpowiada nam historia, już nie ta z czasów Protagorasa, ale najnowsza – pisze Wojciech Kwaśniak, były szef polskiego nadzoru bankowego.
Państwo w bankach - sądy wzajemnie sprzeczne

Wojciech Kwaśniak (c) PAP

W obliczu kryzysu, rządy i banki centralne podjęły niestandardowe działania dla przywrócenia stabilności i odbudowy zaufania na rynkach finansowych. W wielu krajach podjęto decyzje o całkowitym lub częściowym upaństwowieniu wybranych banków. W Europie decyzje takie podlegają kontroli Komisji Europejskiej, która sprawdza szczegółowe warunki przeprowadzonych interwencji. Również na szczeblach poszczególnych państw określano warunki dostępu banków do pomocy publicznej. W Polsce aktem takiej interwencji było uchwalenie ustawy o rekapitalizacji instytucji finansowych.

Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem Komisji Europejskiej, wszelkie działania państw związane ze wsparciem finansowym zagrożonych niewypłacalnością banków, powinny mieć charakter okresowy i nie powinny zaburzać konkurencji. Jednak nacjonalizowanie banków przez niektóre państwa oraz sam przebieg kryzysu ożywiły dyskusję o strukturze własności systemów bankowych i stopniu ich koncentracji.

Najwięcej emocji budzi kwestia roli państwa w budowie i wspieraniu tzw. narodowych instytucji, mających być ważnymi graczami na rynkach międzynarodowych. Prezentowane są tu krańcowo odmienne opinie. Dlatego warto przypomnieć, jakie były efekty działań podejmowanych w tym zakresie w niedalekiej przeszłości.

W większości państw, które postawiły na aktywny udział państwa w działalności banków uzasadniano to ideologicznie, a w praktyce wyrażano oczekiwanie, że banki powinny współdziałać z rządem w dziedzinie rozwoju rynku nieruchomości, albo w realizacji aktywnej polityki przemysłowej, czy też w zakresie finansowania programów publicznych. Postępem globalizacji uzasadniano potrzebę budowy międzynarodowej pozycji przez najsilniejsze banki krajowe. Niektórzy powoływali się na popularne w społeczeństwie przekonania, że banki zależne od państwa nie upadają, co miało zwiększać bezpieczeństwo całego systemu. Jakie  były rezultaty wcielania w życie takich założeń?

W imię doganiania bogatszych

Meksyk w latach 1982-1990 znacjonalizował banki, co zdaniem większości ekspertów zapoczątkowało kumulację negatywnych czynników dla całej gospodarki. Kryzys bankowy wybuchł już w połowie lat 90. i kosztował ten kraj równowartość 19,3 proc. PKB (wyliczenia z pracy Daniela Klingebiel and Luc Laeven „Managing the Real and Fiscal Effects of Banking Crises”, World Bank Discussion Paper No. 428). Było to m.in. skutkiem wymiany doświadczonej kadry zarządzającej bankami na urzędników państwowych, którzy nie odmawiali finansowania rosnącego deficytu budżetowego. Z danych przywoływanych m.in. w opracowaniu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego pt. „Kryzysy bankowe. Przyczyny i rozwiązania” (PWE 2002) wynika, że o ile w 1980 r. tylko 3,9 proc. rządowego długu publicznego było finansowane ze środków banków, to w roku 1985 wielkość ta stanowiła już 21,1 proc., zaś w 1987 r. osiągnęła 37,7 proc.

Argentyna nękana była kolejnymi kryzysami bankowymi w latach 1980-1982 , 1989-1990 oraz 1994-1995. Udział banków kontrolowanych przez państwo w depozytach sektora wynosił w tym kraju w grudniu 1994 r. 39 proc., ale kredyty zagrożone stanowiły tam już 30,6 proc. całego portfela, podczas gdy w bankach prywatnych 10,5 proc. Argentyna zapłaciła za te kryzysy równowartością aż 55,1 proc. PKB.

W Korei Południowej jeszcze w 1997 r. istniało 8 banków rządowych obsługujących tak czebole jak i sektor detaliczny. Jak opisuje Shelagh Heffernan w książce pt. „Nowoczesna bankowość” (PWN 2007), wpływy rządu w bankowości były wszechobecne i nikogo nie dziwiły naciski polityczne wywierane na ich zarządy. Kryzys z końca lat 90. kosztował Koreę 26,5 proc. PKB. W tym samym czasie Tajlandia, w której ta sama grupa urzędników krążyła pomiędzy fotelami w administracji rządowej, bankach i firmach, musiała zapłacić za kryzys bankowy 32,8 proc. PKB. W Indiach banki zostały upaństwowione jeszcze w latach 60. i 80., pod hasłem finansowania rozwoju sektorów priorytetowych, ale ich pogarszająca się kondycja wymusiła częściowy odwrót od tego w latach 90. Nadal jednak w części banków państwo indyjskie utrzymuje od 60 do 80 proc. udziałów i nadal daleko jest do poprawy jakości ich działania. W Chinach w latach 90. dwukrotnie restrukturyzowano banki państwowe, poddano je komercjalizacji, przekształcając w publiczne spółki akcyjne  w 2002 r. i od tego czasu stopniowo zwiększany jest udział w systemie inwestorów prywatnych, w tym banków międzynarodowych.

Bogaci też płacili za błędy

Dobrze opisane są również przykre doświadczenia państw o bardziej zaawansowanych gospodarkach. Japoński kryzys bankowy lat 90., który pochłonął 20 proc. PKB, miał swoje istotne źródło w obowiązujących przez lata administracyjnych metodach sterowania działalnością banków. Szczególny udział w nim miały konglomeraty mieszane z udziałem firm i banków (keiretsu) oraz dotowana przez państwo i mająca prawo przyjmowania depozytów państwowa poczta. Kryzys w Hiszpanii w latach 80. miał swoje źródło w określanych przez państwo zasadach finansowania priorytetowych inwestycji i udzielaniu kredytów z pobudek politycznych (A. de Juan „The roots of banking crisis: micro-economic issues of supervision and regulation” 1995). Wynikiem tych praktyk były koszty przywracania stabilności na poziomie 5,6 proc. PKB. Obecne kłopoty finansowe samorządowych hiszpańskich cajas pokazują, że lekcja z kryzysu lat 80. została przez niektórych zapomniana.

Kryzysy bankowe końca lat 80. i początku 90. dotknęły także państw skandynawskich. Do połowy lat 80. akcja kredytowa tamtejszych banków była regulowana przez rządy, a dodatkowo jeszcze stymulowana niskimi stopami procentowymi, kredytami walutowymi i koniunkturą na rynku nieruchomości. W efekcie koszty przywracania stabilności wyniosły 8 proc. PKB w Norwegii, 4 proc. PKB w Szwecji i 11 proc. PKB w Finlandii. Szczególnym przypadkiem w Europie była Francja, która w latach 80., za rządów prezydenta Francois Mitteranda, upaństwowiła najważniejsze banki. Wpływ rządu na banki w ramach aktywnej polityki przemysłowej najbardziej uwidocznił się w przypadku Credit Lyonnais. W efekcie bank ten popadł w poważne kłopoty finansowe, a koszty wyciągania go z nich wyniosły od 20 do 30 mld dolarów.

Również Niemcy mają kosztowne doświadczenia związane z landesbankami, kontrolowanymi przez rządy krajów związkowych. Kłopoty Berliner Landesbank, Bayeriche Landesbank, Westdeutsche Landesbank czy Nord Landesbank stały się przyczyną zmartwień Komisji Europejskiej, która domagała się systemowej reformy działalności tej grupy banków.

Obawa przed dominacją banków amerykańskich i japońskich wzmogła w Europie presję na budowę silnych, narodowych instytucji finansowych. Zbyt szybki i ryzykowny wzrost niektórych z nich (Fortis Bank, KBC Bank, Commerzbank, Royal Bank of Scotland czy Barclays Bank) był jedną z przyczyn ich kłopotów i wymusił kolejne interwencje finansowe władz państwowych. Choć każdy z wymienionych banków formalnie był prywatny, to jednak w praktyce, z uwagi na swą wielkość, silnie rozdrobniony akcjonariat, oraz nieformalne przenikanie się ze sferą polityki, stosowały one zwykle typową strategię banków zależnych od państwa. Kierowały się zasadą „too big to fail” – uważając się za zbyt duże i ważne, aby upaść.

Również wiodące banki amerykańskie, które przechodziły w końcu ub. wieku proces konsolidacji, nie ustrzegły się podobnych błędów. Jak wskazuje Sylwester Kozak w pracy „Konsolidacja sektora bankowego w USA” (wyd. CeDeWu), pod  koniec lat 90. także w ich działalności można było zauważyć stosowanie zasady „too big to fail”.

Dodatkowym problemem były i są relacje takich banków z regulatorami. W krajach dotkniętych opisanymi kryzysami dominuje opinia, że nadzór bankowy nie działał efektywnie. Działo się tak m.in. na skutek świadomej polityki państwa, ograniczającej czy redukującej rolę nadzoru (Meksyk, Hiszpania) lub też na skutek niedostatecznej samodzielności i niezależności nadzoru, co prowadziło m.in. do utraty doświadczonej kadry (Norwegia, Niemcy, Francja, Argentyna, Meksyk, państwa azjatyckie). Były szef Rezerwy Federalnej USA sam przyznał przed Kongresem, że powstrzymywał od interwencji podległych sobie nadzorców.

Polskie programy naprawcze

Polskie doświadczenia związane z restrukturyzacją banków zależnych od państwa obejmują m.in. program naprawczy PKO BP, zrealizowany pod nadzorem kuratora, wieloletni program naprawczy zrealizowany przez BGŻ SA, czy też zrealizowany przez zarząd komisaryczny przy udziale dwunastu największych banków i BFG program naprawczy we Wschodnim Banku Cukrownictwa SA. Również relacje organów państwa z organem regulującym, ulokowanym do końca 2007 r. przy banku centralnym, nie były łatwe. Różnice stanowisk przeradzały się w konflikt, jak w przypadku wniosku grupy Unicredit o przejęcie BPH SA, czy w sprawie finansowania gospodarstw domowych kredytami walutowymi. Takie konflikty sprzyjały utworzeniu parlamentarnej komisji śledczej ds. sektora bankowego oraz były jedną z przyczyn podjętej w 2006 r. reformy nadzoru bankowego w Polsce, osłabiającej rolę banku centralnego w systemie bezpieczeństwa.

Do wybuchu obecnego kryzysu finansowego to głównie banki z kapitałem krajowym były objęte działaniami restrukturyzacyjnymi prowadzonymi pod nadzorem regulatora. Polski nadzór bankowy starał się po roku 2000 wypełniać lukę w obszarze zasad corporate governance w odniesieniu do kluczowych banków, przejmując szczególne zobowiązania od ich głównych właścicieli. Państwo jako właściciel nie posiada żadnych szczególnych przywilejów w porównaniu z innymi właścicielami banków. Dlatego w tych bankach, w których jest nadal obecne, powinno dawać przykład stosowania najwyższych standardów zarządzania korporacyjnego i odpowiedzialności właściciela.

Niektóre argumenty tracą moc

Polska, rozpatrywana na tle innych krajów, ma obecnie bezpieczny i efektywny system bankowy – stosunkowo nisko skoncentrowany. Choć w systemie dominują banki zagraniczne, to ich udział w aktywach systemu nie należy do najwyższych wśród krajów transformacji i w ostatnich latach stopniowo obniża się na skutek efektywnej konkurencji ze strony banków z kapitałem krajowym, zwłaszcza tych mniejszych. Nadal jednak państwo jest znaczącym graczem na rynku usług bankowych w Polsce, kontrolując PKO BP SA, BOŚ SA, Bank Pocztowy SA i Bank Gospodarstwa Krajowego.

Ostatnio mówi się o perspektywie obniżenia udziału państwa w kapitale PKO BP SA poniżej 50 proc., nadal jednak nie wiadomo, czy dotyczyłoby również BOŚ SA i Banku Pocztowego SA. Nadal też nie wiadomo, według jakich zasad corporate governance państwo chciałoby w przyszłości wpływać na działalność tych banków i z jaką intensywnością. Praktyka ostatnich lat nakazuje tu ostrożność. Częste zmiany władz tych banków powiązane były silnie z cyklami politycznymi. Do fotela prezesa PKO BP SA jawnie przymierzano m.in. byłego premiera bez doświadczenia w sektorze finansowym. Wątpliwości budzi też lansowana w ostatnich latach koncepcja szybkiego budowania pozycji rynkowej banków państwowych poprzez ekspansję kredytową, w tym zwłaszcza poprzez konkurowanie w obszarze kredytów walutowych.

Ponieważ dyrektywy unijne zwiększą kwotę gwarancji depozytów do niebotycznej w warunkach polskich kwoty 100 tys. euro, to traci wagę wspomniany wyżej argument, że istnienie banków państwowych wychodzi naprzeciw społecznemu przekonaniu, iż są one bezpieczniejsze od prywatnych. Traci też wagę argument o braku kapitału krajowego, gdyż w przeciwieństwie do dekady lat 90. mamy obecnie coraz większe zasoby w rękach krajowych, prywatnych inwestorów, mogących stopniowo przejmować odpowiedzialność za funkcjonowanie banków.

Banki, które korzystają z formalnego bądź ukrytego wsparcia państwa, trudniej jest nadzorować. Przy czym praktyka dowodzi, że nadzory oparte o niezależne banki centralne są bardziej efektywne i bardziej odporne na presje polityczną niż nadzory sytuowane poza bankami centralnymi.

Odzyskać pieniądze podatników

Kryzys finansowy dotknął wiele znanych grup finansowych, w tym prywatnych. Część z nich przetrwała dzięki pomocy publicznej, w tym częściowej lub pełnej nacjonalizacji. Czy państwa staną się trwale głównym właścicielem tych banków? Wydaje się, że nie. Inny jest charakter powiększania udziału państwa we własności banków w ramach interwencji służącej temu, aby utrzymać stabilność systemu, a inny takich działań, które podejmowane są z myślą, że państwo powinno być aktywnym, długoterminowym inwestorem.

Należy przy tym pamiętać, że państwo, interweniując[rh1] w bankach, tylko wtedy zmniejsza ryzyko systemowe, gdy samo jest wiarygodne finansowo. Obecny kryzys wyostrzył – czego się można było spodziewać (vide: W. Kwaśniak „O przyszłości sektora” miesięcznik BANK, maj 2009) – kwestię długu publicznego oraz poziomów deficytów budżetowych wielu państw. Państwa, chcąc odzyskać pieniądze zaangażowane w ratowanie banków, są zmuszone redefiniować swoje dotychczasowe narodowe polityki – także pod naciskiem działań zalecanych przez Kongres USA, a w Europie przez Komisję Europejską i Parlament Europejski oraz przez Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego.

Działania USA i Europy na rzecz swobody konkurencji, nowej europejskiej architektury nadzorczej, nowych regulacji – w tym dotyczących koncepcji tzw. resolution fund, wraz z powiększaniem roli banków centralnych w monitorowaniu ryzyk – powinny przynieść dobre efekty.

W ramach grupy G20 podejmowane są działania na rzecz stworzenia nowej architektury międzynarodowych rynków finansowych, w tym eliminujące ryzyko funkcjonowania instytucji pewnych tego, że są zbyt duże, aby upaść, a – z drugiej strony – zbyt dużych, aby je ratować. Czy te działania powiodą się? O tym trudno dziś wyrokować. Ciągle ujawniają się różnice interesów pomiędzy głównymi regionami globalnej gospodarki. Jeżeli jednak to się nie uda, to kolejny kryzys będzie miał znacznie cięższy przebieg niż obecny.

Wojciech Kwaśniak

Autor jest doradcą prezesa NBP, w latach 2000-2007 był Generalnym Inspektorem Nadzoru Bankowego. Poglądy przedstawione w artykule nie mogą być utożsamiane ze stanowiskiem instytucji, w której autor pracuje.
Wojciech Kwaśniak (c) PAP

Tagi


Artykuły powiązane

Banki działają na zbyt krótką metę

Kategoria: Analizy
Banki działają na zbyt krótką metę

Banki w Polsce powinny być pod krajową kontrolą

Kategoria: Analizy
Banki w Polsce powinny być pod krajową kontrolą

Rosyjskie banki nie przyjdą, bo wolą inne inwestycje

Kategoria: Analizy
Rosyjskie banki nie przyjdą, bo wolą inne inwestycje

Popularne artykuły

Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Kategoria:
Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Kategoria: Rynki kapitałowe
Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Bankowość pod okiem Allaha

Kategoria: Rynek bankowy
Bankowość pod okiem Allaha

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Kategoria: Wskaźniki ekonomiczne
Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac