Autor: Jacek Ramotowski

Dziennikarz zajmujący się rynkami finansowymi, zwłaszcza systemem bankowym.

Europejski nadzór bankowy wciąż w powijakach

Ważą się losy europejskiego jednolitego nadzoru bankowego (SSM), bo politycy chcą sobie zagwarantować nad nim kontrolę. Parlament Europejski nie zaaprobował projektu rozporządzenia powołującego SSM przy EBC i skierował go do dalszych konsultacji z rządami UE.
Europejski nadzór bankowy wciąż w powijakach

Nie możemy nawet wynająć lokalu, nie mamy prawa do podpisywania umów – mówił niedawno Yves Mersch, członek zarządu EBC. (Fot. PAP)

EBC już kilkakrotnie wzywał Unię, żeby uchwaliła prawo pozwalające mu przejąć jednolity nadzór nad bankami, który ma nosić nazwę Single Supervisory Mechanism (SSM). Projekt rozporządzenia powołującego nadzór mówi, że EBC „powinien jak najszybciej zacząć wykonywać określone zadania nadzorcze”, a „proces stopniowego wdrażania powinien zakończyć się najpóźniej w ciągu jednego roku od daty wejścia w życie rozporządzenia”. Tę datę wyznacza ono na 1 stycznia 2014 roku.

– W chwili obecnej nie mamy żadnej pewności, że tak się stanie. Nie możemy nawet wynająć lokalu, nie mamy prawa do podpisywania umów – mówił niedawno Yves Mersch, członek zarządu EBC, cytowany przez agencje prasowe .

A równocześnie żaden z pozostałych filarów sieci bezpieczeństwa sektora finansowego nie stoi jeszcze na fundamentach prawnych. Wprawdzie Parlament Europejski uchwalił w końcu kwietnia dyrektywę CRD IV i rozporządzenie CRR o wymogach kapitałowych dla banków, lecz wciąż rządy europejskie mają możliwość dyskusji na temat jej zapisów. W martwym punkcie tkwi projekt ogólnounijnego systemu gwarancji depozytów do 100 tysięcy euro.

Spór o mechanizm likwidacji banków

Michel Barnier, komisarz ds. rynku wewnętrznego i usług zapowiedział w czasie majowej debaty w PE, że Komisja Europejska przedstawi w czerwcu całościowy projekt uporządkowanej upadłości i likwidacji banków, czyli resolution. Na razie wcześniejsza wersja jest dyskutowana przez komisję PE ds. Gospodarczych i Monetarnych. Uzgodniła ona, że w przypadku likwidacji banku straty będą ponosić w pierwszej kolejności akcjonariusze, następnie posiadacze długu niezabezpieczonego, a w ostatniej właściciele depozytów powyżej 100 tys. euro. Depozyty do 100 tys. euro będą gwarantowane.

Przedstawienie projektu o resolution też może się jednak także jeszcze przeciągnąć, gdyż niemiecki minister finansów Wolfgang Schaeuble zaproponował niedawno, żeby zamiast ogólnoeuropejskiego Single Resolution Mechanism (SRM) powstała sieć krajowych funduszy resolution, które zajmowałyby się likwidacją banków w poszczególnych krajach. Przeciwny jest temu EBC, który uważa, nie nadzór SSM nie mając partnera w postaci ogólnoeuropejskiego SRM, musiałby sam podejmować coraz większe ryzyko, co zagrażałoby niezależności polityki pieniężnej.

Obecnie plan jest taki, że zasady resolution wejdą w życie w połowie 2016 roku, choć część państw chciałaby to odwlec do 2018 roku. EBC dąży do tego, żeby uporządkowaną likwidację banków można było zacząć prowadzić już w 2015 roku.

Do czego potrzebny jest SSM

– Nadzór powinien stworzyć równe warunki konkurencji dla europejskiego sektora bankowego, usunąć wszelkie krajowe uprzedzenia lub nadzorczą wyrozumiałość i uniemożliwić ukrywanie złych aktywów, lub nawet leniency (obniżanie kar w zamian za współpracę), w przypadku tak zwanych „narodowych championów” – powiedział niedawno Yves Mersch na konferencji w Londynie.

Tymczasem EBC znalazł się w pułapce. Dostarczył bankom tanio ponad 1 bilion euro płynności w ramach programu LTRO. Bez niej część z nich upadłaby, a na dodatek za straty zapłaciliby znowu rządy z kieszeni podatników. Choć wiele banków spłaca wcześniej pożyczki, to jednak pierwsza transza zapada w styczniu 2015 roku i do tego czasu EBC powinien mieć jasność co do sytuacji sektora. A nie będzie jej miał, jeśli nie przejmie nadzoru. Wtedy dopiero będzie można zacząć mówić o transmisji polityki pieniężnej na gospodarkę – twierdzą analitycy agencji ratingowej Standard and Poor’s.

Żeby do tego doszło EBC musi ponadto zrobić bilans otwarcia.

– Chcemy wiedzieć jakie banki nadzorujemy – mówił niedawno członek zarządu EBC Joerg Asmussen. Grunt pod to przygotować ma Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Bankig Authority, EBA), który w połowie maja postanowił, że oczekiwane w tym roku stress-testy przesunie na rok 2014, żeby EBC przed ich przeprowadzeniem zdążył dokonać przeglądu aktywów nadzorowanych banków.

Szerokie zadania SSM

Powołanie SSM zostało ogłoszone w grudniu zeszłego roku. Uzgodniono wówczas, że EBC będzie bezpośrednio nadzorował banki o sumie bilansowej przekraczającej 30 mld euro lub o aktywach stanowiących co najmniej 20 proc. krajowego PKB i co najmniej trzy największe banki państwa należącego do strefy euro lub przystępującego do mechanizmu. W grze wciąż jednak jest propozycja, żeby EBC nadzorował wszystkie banki strefy euro. Byłoby to ok. 6 tysięcy instytucji.

Oprócz kontrolowania – jak się szacuje – około 150 banków, których aktywa stanowią 80 proc. aktywów bankowych strefy euro, EBC prowadziłby nadzór makroostrożnościowy (za sprawą Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, ESRB) oraz prewencyjny (współpracując z SRM). Ponadto udzielałby zezwoleń na działalność instytucji kredytowych lub je cofał zezwolenia, W tych ostatnich przypadkach także na wniosek nadzorów krajowych i respektując krajowe przepisy.

Nadzór wydawałby zgodę na nabywanie znacznych pakietów akcji w bankach, nakładał wymogi buforów kapitałowych (bufor antycykliczny do 2,5 proc. aktywów ważonych ryzykiem wprowadzany przez Bazyleę III, a zapewne też wielkość buforu dla banków o znaczeniu systemowym). Egzekwowałby także stosowanie zasad ostrożnego zarządzania, adekwatności kapitałowej, norm ostrożnościowych i dźwigni finansowej, wymogów płynnościowych, limitów znacznych ekspozycji, sprawozdawczości. Nakładałby też kary i grzywny. Kontrolowałby instytucje na poziomie jednostkowym i skonsolidowanym, a także finansowe spółki holdingowe.

To nie nadzór lecz system nadzorów

Nadzór EBC obejmowałby bez wyjątku wszystkie państwa strefy euro. Co robiłyby w takim razie nadzory krajowe? Choć SSM, podobnie jak europejski system banków centralnych, składałby się z EBC i nadzorów krajowych, to rola tych ostatnich bardzo by się skurczyła. Kontrolowałyby one tylko mniejsze instytucje, a także oddziały lub spółki banków spoza strefy euro. Na przykład oddziały banków brytyjskich na kontynencie. EBC miałby prawo do ingerencji w ich działalność, gdyby widział, że w mniejszych instytucjach, nie podlegających mu bezpośrednio, daje znać o sobie ryzyko systemowe. Tak stało się parę lat temu w przypadku hiszpańskich banków regionalnych cajas.

Lokalne nadzory zajmowałyby się głównie przestrzeganiem prawa krajowego przez banki, pilnowałyby reguł stanowiących o swobodzie świadczenia usług, nadzorowałyby instytucje świadczące usługi płatnicze i udzielające kredytów, a niebędące bankami. Zapobiegałyby praniu brudnych pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Ich decyzje wobec banków – takie jak pozwolenie na działalność, czy transakcje dużymi pakietami akcji – byłyby ostateczne, o ile EBC w odpowiednim terminie nie wyraziłby sprzeciwu.

Żeby uprościć komunikację, EBC i krajowi nadzorcy mieliby dostęp do tych samych danych przekazywanych przez banki. Ale bank centralny strefy euro miałby prawo do kontroli na miejscu i to nawet bez uprzedzenia, choć – w zależności od prawa krajowego – zgodę na taką kontrolę, a także na przykład na zabezpieczenie majątku i dokumentów, wydawałby lokalny sąd. Ten jednak nie miałby możliwości merytorycznie oceniać decyzji nadzoru, a tylko formalnie. Bank centralny strefy euro mógłby też delegować swoich przedstawicieli do lokalnych nadzorów, czy też przejmować nawet wszystkie ich funkcje w odniesieniu do lokalnych sektorów bankowych.

Kto miałby za to płacić? Sami nadzorowani, czyli banki. Nadzór EBC powinien być finansowany „co najmniej częściowo z opłat pobieranych od instytucji kredytowych”. Z godnym uznania optymizmem rozporządzenie utrzymuje, że w związku z przejęciem przez EBC części obowiązków krajowych nadzorów opłaty na nie zostałaby zmniejszone.

Dotychczasowy europejski nadzorca European Banking Authority (EBA), który dotąd integrował nadzór nad bankami miałby wprowadzać jednolite zbiory przepisów i standardów dla całej Unii, pilnować ich wdrażania, zapewniać większą spójność praktyk nadzorczych i przygotować spójny podręcznik nadzoru. Choć wiele zapisów podkreśla rolę EBA, widać jasno, że staje się ona czysto techniczna.

Nadzór poza strefą euro

Projekt wzywa wręcz kraje Unii będące poza strefą euro do przystąpienia do SSM. Ale nie może im tego narzucić. Każde państwo UE może przystąpić do SSM, jeśli tylko zobowiąże się przestrzegać warunków na jakich nadzór będzie sprawowany. Jeśli jednak warunków nie będzie przestrzegać, EBC może zawiesić lub zakończyć współpracę z tym państwem.

Każde państwo, ze strefy euro i spoza niej miałoby przedstawiciela w Bankowej Radzie Nadzorczej, w której skład wchodziłoby jeszcze czterech przedstawicieli desygnowanych przez zarząd EBC. Nie miałyby natomiast przedstawiciela w najwyższym organie władzy EBC, a mianowicie w Radzie Prezesów.

Dla państw spoza strefy euro rozważana jest też inna propozycja, mająca polegać na „formie zabezpieczenia fiskalnego” skutków decyzji nadzorczych SSM. Co to może oznaczać? Gdyby SSM zdecydował o likwidacji banku w kraju nie należącym do strefy euro, budżet tego państwa musiałby ponieść skutki realizacji zobowiązań tej instytucji. Prawdopodobnie koszty te sfinansowane byłyby wówczas przez SSM. Przez kogo i w jakiej wysokości? To nie zostało dotąd powiedziane, a te szczegóły są najbardziej istotne.

Jak rozdzielić funkcje EBC?

Powołanie Bankowej Rady Nadzorczej przy EBC to sposób na to, żeby rozdzielić dwie funkcje banku centralnego: nową – nadzorczą i prowadzenie polityki pieniężnej. Część poprawek do rozporządzenia proponuje całkowite rozdzielenie obu pionów oraz personelu i hierarchii służbowej, a nawet nakazuje stworzenie „chińskiego muru” pomiędzy nimi. Tak więc w EBC powstałaby w zasadzie całkowicie nowa instytucja.

Projekty decyzji Bankowej Rady Nadzorczej zapadałyby zwykłą większością głosów. Następnie zajmowałaby się nimi Rada Prezesów, która mogłaby je przyjąć, odesłać z powrotem lub odrzucić dwoma trzecimi głosów. To właśnie punkt konstrukcji systemu budzący największe obawy państw spoza strefy euro. Bo będą miały przedstawiciela w Bankowej Radzie Nadzorczej, lecz nie w Radzie Prezesów EBC, póki nie przyjmą euro. Ta sytuacja tworzy pewną asymetrię praw i obowiązków. Polska jak do tej pory deklarowała, że rozważy przystąpienie do SSM, gdy będzie już znany ostateczna konstrukcja unii bankowej.

W projekcie jest zapisane powołanie jeszcze jednej instytucji – komitetu sterującego Bankowej Rady Nadzorczej. Miałby on przygotowywać jej posiedzenia. Jego proponowany skład nie jest już jednak tak reprezentatywny, jak skład rady. Oprócz przewodniczącego Bankowej Rady Nadzorczej byłoby tu sześciu członków, w tym trzech EBC i trzy osoby powołane przez radę.

Kontrola nad nadzorem

Kto ma przewodniczyć radzie? Tu właśnie zaczyna się sfera polityki. Przewodniczący desygnowany ma być przez zarząd EBC, a wiceprzewodniczący wybrany przez Radę Prezesów. Ale oba te stanowiska mają być zatwierdzone przez Parlament Europejski. Politycy wyraźnie mówią – niezależność banku centralnego co do prowadzenia polityki pieniężnej – tak, ale co do nadzoru już nie. Tylko jak zachować niezależność banku centralnego w jednej dziedzinie, a poddać go kontroli politycznej w innej?

Przewodniczący Bankowej Rady Nadzorczej musiałby przekazywać Komisji Gospodarczej i Monetarnej PE (przy drzwiach zamkniętych jednak), wszelkie informacje poufne, o jakie się ona zwróci. EBC miałby regularnie przedstawiać sprawozdania i odpowiadać na zapytania PE i parlamentów narodowych. Przedstawiciele Bankowej Rady Nadzorczej mogliby zostać wezwani na przesłuchania przez komisje PE i przed komisje wszystkich narodowych parlamentów.

Marianne Thyssen, sprawozdawczyni projektu wprowadzającego SSM powiedziała po debacie parlamentarnej, że odkładając ostateczne głosowanie PE „tworzy przestrzeń dla bardziej zaawansowanych międzyinstytucjonalnych umów z EBC na temat odpowiedzialności”. A to znaczy, że politycy nie będą jej chcieli całkowicie powierzyć EBC. Bo gdyby tak postąpili, to nie tylko pozbyli się odpowiedzialności, ale wraz z nią także szansy na ponowne skorzystanie z pokusy nadużycia.

OF

Nie możemy nawet wynająć lokalu, nie mamy prawa do podpisywania umów – mówił niedawno Yves Mersch, członek zarządu EBC. (Fot. PAP)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Unia bankowa rodzi się, ale w wielkich bólach

Kategoria: Trendy gospodarcze
Unia bankowa to typowy produkt marki „Unia Europejska” – połączenie odmiennych wizji i interesów, które kończy się zawiłymi rozwiązaniami instytucjonalnymi. Wciąż zresztą nie ma zgody na ostateczny jej kształt. Po co Europie taka unia? Jak będzie funkcjonować? Czy jest ratunkiem przed kryzysem? I czy Polska powinna do niej przystępować?
Unia bankowa rodzi się, ale w wielkich bólach

Naprawa europejskich banków zderza się z twardymi realiami

Kategoria: Analizy
Europejski nadzór rozpoczynając pierwszy pełny rok swej działalności przedstawił swoje zamierzenia. Plan pracy jest ogromny. Po zeszłorocznej kompleksowej ocenie bilansów banków, stanowiącej spektakularną inaugurację działalności Single Supervisory Mechanism (SSM), prawdziwy thriller dopiero się zaczyna. I nie jest pewne czy szybko się skończy.  
Naprawa europejskich banków zderza się z twardymi realiami

Europejski nadzór wyprawi się za kanał La Manche

Kategoria: Trendy gospodarcze
Nie ma instytucji równie innowacyjnych jak banki, gdy chodzi o omijanie regulacji. Dlatego europejski nadzór SSM zamierza postawić stanowcze warunki instytucjom, które po brexicie będą chciały operować w strefie euro. EBC chce też objąć nadzorem izby rozliczające instrumenty w euro – w Londynie.
Europejski nadzór wyprawi się za kanał La Manche