Autor: Jacek Ramotowski

Dziennikarz zajmujący się rynkami finansowymi, zwłaszcza systemem bankowym.

Bankowa matka nie może być macochą

Dyrektywa CRD IV to nie tylko wdrożenie postanowień Bazylei III. To także bezprecedensowe zmiany służące poprawie bezpieczeństwa systemu finansowego. Coraz częściej decyzje nadzorcze dotyczące banków zależnych zapadać będą na poziomie grup bankowych, co może prowadzić do konfliktu interesów między nadzorcami – mówi Andrzej Reich, dyrektor w Komisji Nadzoru Finansowego.
Bankowa matka nie może być macochą

Andrzje Reich jest dyrektorem w KNF

Obserwator Finansowy: Czy od przyszłego roku, gdy zaczną obowiązywać regulacje dla banków z dyrektywy CRD IV i rozporządzenia CRR, europejski system finansowy będzie bardziej bezpieczny?

Andrzej Reich: Zmiany regulacyjne, dotyczące zwłaszcza jakości funduszy własnych banków i płynności są rewolucyjne. Jeszcze w tej chwili są banki, które mają wprawdzie minimalny 8-procentowy współczynnik wypłacalności, ale twardego kapitału jest w nich tylko 2 proc, choć są to przypadki coraz rzadsze. Według obecnej definicji funduszy własnych połowę z tych 8 proc. mogą stanowić fundusze uzupełniające, tak skonstruowane, że mogą się przydać tylko wtedy, gdy już bank upadnie. Dotychczasowe regulacje nastawione były na to, żeby spłacić klientów po upadłości, bo tylko w jej przypadku można sięgać do tych funduszy. Nowe regulacje mówią, że bank musi mieć przede wszystkim twardy kapitał, by nie dopuścić do upadłości. Ta zmiana jest kosztowna dla wielu banków i krajów, ale pozytywna.

A czy nasz system nie stanie się mniej stabilny z tego powodu, że grupy bankowe będą nadzorowane w krajach macierzystych?

Proszę pamiętać, że niezależnie od stopniowego zwiększania roli nadzoru skonsolidowanego, każdy bank jest nadzorowany z punktu widzenia bezpieczeństwa banku, a w konsekwencji stabilności systemu finansowego i to ma kluczowe znaczenie. Ale ok. 60 proc. aktywów unijnego sektora bankowego jest w grupach bankowych. Ma to daleko idące konsekwencje. Nadzorem nad grupą zajmuje się kolegium nadzorcze, składające się z przedstawicieli nadzoru kraju pochodzenia i krajów goszczących. Jest to bardzo racjonalne podejście, bo od kiedy grupy stały się faktem, nadzorcy muszą ze sobą współpracować.

Skoro najważniejsze jest podejście grupowe, to czy nasz nadzór nie będzie miał zbyt małego wpływu na działalność banków w Polsce?

To jest zasadne pytanie, zwłaszcza wobec stopniowego zwiększania roli nadzoru skonsolidowanego. Do 2006 r. czyli przyjęcia pierwszej dyrektywy CRD, przepisy unijne dotyczyły w pierwszym rzędzie pojedynczego banku, nadzorowanego na poziomie jednostkowym. Banki oczywiście łączyły się w grupy, i dlatego poddawane były dodatkowo nadzorowi skonsolidowanemu, który wymagał współpracy nadzorczej, ale grupa bankowa była pojęciem wtórnym.

Dyrektywa CRD zmieniła optykę. Obecnie mówimy o grupie bankowej, o nadzorze skonsolidowanym nad grupą, który sprawuje nadzorca konsolidujący we współpracy z nadzorcami poszczególnych banków wchodzących w skład grupy. Oczywiście nadzorcy ci nadzorują pojedyncze banki na bazie jednostkowej, ale interes każdego z tych banków ma być wtórny w porównaniu z interesem grupy. Dlatego nawet niektóre istotne decyzje dotyczące pojedynczego banku mogą, a nawet mają być podejmowane na szczeblu grupowym. To, a zwłaszcza mechanizm podejmowania decyzji, musi budzić niepokój.

Dlaczego?

CRD IV oddaje kolegiom nadzorczym zdecydowaną większość istotnych decyzji nadzorczych dotyczących członków grupy. Jeśli w kolegialnym procesie podejmowania decyzji dojdzie do sporu między nadzorcami, każda ze stron może poprosić o wiążące prawnie mediacje i wtedy ostateczną decyzję podejmie Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority, EBA), gdzie zasiadają przedstawiciele nadzorów z wszystkich państw Unii.

W razie konfliktu EBA ma rozstrzygnąć, który z nadzorców ma rację. Kwestia sporna trafia w ręce kilku negocjatorów. Najpierw jest faza koncyliacyjna. Jeśli nie przyniesie ona rezultatu, negocjatorzy wypracowują swoje stanowisko, które następnie podlega zatwierdzeniu przez nadzorców na posiedzeniu plenarnym. Strony muszą się zastosować do decyzji EBA. Decyzja ta może być jednak niekorzystna dla lokalnego nadzoru i lokalnego systemu bankowego. Nie można też zapominać, że nadzorca konsolidujący postrzega pojedynczy bank przez pryzmat interesu grupy, ale nie zmienia to faktu, że za stabilność tego banku odpowiada jego nadzorca lokalny.

W jakich przypadkach to może być dla nas niekorzystne?

Posłużę się przykładem wspólnej decyzji dopuszczającej stosowanie zaawansowanych metod oceny ryzyka. Zgodnie z procedurą wprowadzoną przez CRD w 2006 r., decyzję w tej sprawie podejmuje kolegium nadzorcze. Może się jednak zdarzyć, że nadzór w danym kraju uważa, iż znajdujący się w jego jurysdykcji bank należący do tej grupy nie powinien stosować zaawansowanych metod. Jeśli nadzorcy nie dojdą do porozumienia, decyzję może podjąć nadzorca konsolidujący.

Konflikt interesów może dotyczyć także kapitału drugofilarowego. Gdy nadzorca stwierdza, że lokalny bank ma za mało kapitału w stosunku do ryzyka swojej działalności, może podjąć decyzję o zwiększeniu wymogu w II filarze. W grupie kapitał drugofilarowy wylicza się zarówno na poziomie każdego banku, jak i na poziomie grupy. Może się okazać, że suma wymogów dla poszczególnych banków będzie większa niż wymóg dla grupy.

Nadzorca konsolidujący może uznać, że kapitału wystarcza, wiec lokalny bank nie musi go podnosić?

Może. Co gorsza, EBA może przyznać mu rację wbrew stanowisku nadzorcy lokalnego. Gdyby taki bank, mający za mało kapitału, znalazł się w trudnej sytuacji, nikogo nie będzie interesowało, że decyzje w sprawie jego kapitału podjął nadzorca konsolidujący i EBA. Odpowiedzialność i tak spadnie na nadzór lokalny.

Mieliśmy tego rodzaju konflikty z nadzorami spółek-matek polskich banków?

Nie, na szczęście współpraca układa się nam bez takich problemów, ale w skali Unii kilka takich przypadków już było. I prawdopodobnie nadal będą, niezależnie od tego, jak dobrą wolę będą wszyscy deklarowali. Na przykład, gdy nadzór kraju goszczącego uzna, że dany bank należy dokapitalizować, a bank ten jest w 100 proc. własnością matki, pieniądze na to musi w całości wyłożyć matka. To może niepokoić nadzorcę konsolidującego i mogą się pojawiać pewne konflikty interesów z tym związane.

Dlatego nadzorcy z krajów macierzystych uważają, że bardzo istotny byłby swobodny transfer aktywów i kapitałów, bo to rozwiązywałoby problem płynności i funduszy własnych w grupach. Mówią: po co w każdym banku trzymać duży kapitał na wszelki wypadek? Trzymajmy kapitał w banku-matce, a jak będzie trzeba, to banki nim obdzielimy.

To rozsądny argument.

Z pozoru tylko rozsądny. Zwolennicy swobodnego transferu kapitału, płynności zakładają milcząco, że banki nie popadają w kłopoty, i że kryzysy się nie trafiają. Rzeczywistość nie chce być tak przyjazna i można sobie łatwo wyobrazić dużo zagrożeń. Na przykład, bank umieszcza nadwyżki kapitału w banku-matce. A jeśli matka upadnie wraz z kapitałem córki? W takim przypadku można jeszcze wyobrazić sobie zabezpieczenia prawne. Ale jaką pewność ma mieć nadzór, że gdy będzie trzeba, to bank rzeczywiście dostanie niezbędne wsparcie kapitałowe? A jeśli kilka banków będzie wymagało jednoczesnego wsparcia kapitałowego, ale matka uzna, że cały nadmiarowy kapitał przekaże jednemu, innemu bankowi zależnemu?

Największe obawy w krajach goszczących, takich jak Polska, towarzyszyły planowanemu wcześniej umożliwieniu grupom „przerzucania” płynności pomiędzy bankami w różnych krajach. Czy takie zagrożenie istnieje?

Do pewnego stopnia. Nowe regulacje przewidują powstanie tzw. podgrup płynnościowych, mających na celu ustalanie własnych norm płynnościowych i zasad zarządzania płynnością, w tym transferu płynności z banku do banku. Aby bank mógł przystąpić do takiej podgrupy, muszą być spełnione warunki formalne i zawarte odpowiednie porozumienie między bankami.

Muszą je zaakceptować wszyscy zainteresowani nadzorcy. Jeśli któryś z nadzorców nie wyrazi na nie zgody, uruchomiona zostanie długa procedura formalna, ale to ten właśnie nadzorca podejmie ostateczną decyzję w tej sprawie. To bardzo ważne, bo jeśli nadzorca konsolidujący źle oszacuje ryzyko płynności i bank wpadnie w kłopoty, będzie potrzebne wsparcie płynnościowe. Daje je bank centralny. Jeśli na rynku lokalnym w Polsce nadzór popełni błąd i trzeba wspomagać bank, to wspomaga go Narodowy Bank Polski. Ale gdyby polski bank znalazł się w złej sytuacji z powodu błędu nadzorcy konsolidującego z kraju strefy euro, to i w tym przypadku wsparcia musiałby udzielić NBP. Zatem bez zgody swego nadzoru bank nie będzie mógł wejść do podgrupy płynnościowej, a tym samym nie będą go dotyczyły normy płynności dla podgrupy, które mogą być łagodniejsze.

Czy to znaczy, że Komisja Nadzoru Finansowego wyklucza, iż któryś z polskich banków-córek wejdzie do grupy płynnościowej?

W obecnych warunkach, zważywszy na brak zabezpieczeń, wydaje mi się to skrajnie nieprawdopodobne.

Co teraz będzie robić KNF? Musi implementować CRD IV i CRR i to błyskawicznie.

Wszystkie przepisy ostrożnościowe, z wyjątkiem buforów kapitałowych, znalazły się w rozporządzeniu CRR. Rozporządzenie obowiązuje wprost i w sposób ścisły, wobec czego nie ma wątpliwości, że ktoś będzie je odmiennie stosował.

Maksymalna harmonizacja w jej najtwardszej formie?

Zanim weszliśmy do Unii zostaliśmy poddani bardzo szczegółowej kontroli, czy wdrożyliśmy wszystkie przepisy. Zrobiono to w stosunku do krajów kandydujących, ale nie w stosunku do krajów członkowskich. Przepisy były oparte wtedy na zasadzie minimalnej harmonizacji. Polega ona na tym, że jako minimum kraje muszą wdrożyć przepisy dyrektywy, ale mogą je dodatkowo zaostrzyć.

Istotną zmianę przyniosła dyrektywa CRD. Była ona oparta na zasadzie maksymalnej harmonizacji, co wiązało się z koniecznością wiernego wdrożenia przepisów unijnych – ani mniej, ani więcej. Ale w CRD funkcjonowało ponad 300 opcji narodowych, czyli wyłączeń lub zmian, w związku z czym przepisy w poszczególnych krajach bardzo się różniły. Stopniowo zmniejszano liczbę opcji narodowych, ale i tak w niektórych krajach stosowano rozwiązania bardziej liberalne niż w innych, czy wręcz w CRD. Po długich dyskusjach zaczęto w Unii Europejskiej lansować pomysł, by przepisy ostrożnościowe zebrać w rozporządzeniu, które obowiązuje bezpośrednio. Między innymi właśnie dlatego, że nie wszyscy wypełnili te minimalne wymagania.

Czy to dobre rozwiązanie?

Maksymalna harmonizacja to bardzo kontrowersyjna rzecz. Mamy banki zależne od ponad 10 grup z krajów członkowskich i chcemy mieć pewność, że są one zdrowe. Maksymalna harmonizacja daje pewność, że ich dane finansowe przedstawiane są według tych samych zasad i dużą szansę na to, że dane te są wiarygodne. Ten aspekt jest dobry.

Ale jeśli chodzi o normy, limity, w różnych sytuacjach władze krajowe powinny mieć możliwość ustalania ich na odpowiednio wyższym poziomie. Nie ze względu na sytuację banku, ale jego otoczenia. Takie uprawnienie powinno pozostawać na poziomie każdego kraju. Częściowo ten postulat spełniają bufory systemowe i antycykliczne przewidywane przez dyrektywę. Jeśli na jakimś rynku następuje nadmierny wzrost działalności kredytowej, to władze mogą nałożyć bufor na każdą ekspozycję na tym rynku, bez względu na to, skąd ona pochodzi.

Polskie banki mają duże portfele walutowych kredytów hipotecznych, a rozporządzenie CRR nakłada niższą wagę ryzyka niż obowiązująca u nas. Czy można zastosować dodatkowy bufor kapitałowy?

Jeśli, to bufor systemowy. Ponadto, w drugim filarze analizowane będzie specyficzne ryzyko kredytów walutowych, a wyniki tej analizy będą się przekładały na narzut kapitałowy. W Polsce w 2011 r. waga ryzyka dla całości walutowego kredytu hipotecznego została podniesiona do 100 proc. Możliwość stosowania niższej, 35-proc. wagi ryzyka dla należności hipotecznych jest różnie oceniana. W pewnych sytuacjach waga ta byłaby zwiększana. EBA opracuje standard określający zasady podnoszenia tej wagi ryzyka.

KNF podała, że jej uchwały stracą ważność z wejściem rozporządzenia. Czy wszystkie?

Uchylone zostaną niemal w całości regulacje ostrożnościowe. Będzie konieczne znowelizowanie Prawa bankowego tam, gdzie przepisy w dyrektywie zostały zmodyfikowane, lub gdzie odpowiednie przepisy znajdują się w rozporządzeniu CRR. Jeśli chodzi o przepisy, które są w rozporządzeniu, lub w dyrektywie, robimy przegląd, które uchwały trzeba uchylić, a które możemy zostawić. I tak na przykład pozostanie uchwała płynnościowa, gdyż norma LCR (płynność krótkoterminowa) wchodzi w życie w roku 2015 i do tego czasu nasze przepisy można nadal stosować.

A co z wprowadzaniem standardów, które dopiero ma ustalić EBA?

EBA przygotowuje ich projekty, po czym Komisja Europejska nada im formę rozporządzeń. W związku z tym będziemy mieli rozporządzenie CRR i szereg rozporządzeń wykonawczych. Tych standardów będzie ok. 200, z czego ok. 50 musi być wydane jeszcze w tym roku, w tym prawdopodobnie standard dotyczący kredytów hipotecznych. Oczywiście, nasuwa się pytanie, ile czasu proces ten zajmie Komisji. Zadeklarowała, że będzie pracować szybko.

Czy w sytuacji, w której wchodzi w życie nowe prawo dla banków w całej Unii, potrzebny będzie wspólny nadzór Single Supervisory Mechanism (SSM)?

Te dwie sprawy są komplementarne. Dyrektywa CRD IV, a właściwie rozporządzenie CRR jest jednolitym, unijnym rozwiązaniem regulacyjnym. Z kolei SSM, to zaczątek unijnego nadzoru bankowego.

A czy wejście do SSM nam się opłaci?

Jeszcze się nie zakończył proces legislacyjny. Rozporządzenie w sprawie powierzenia EBC zadań nadzorczych nie było jeszcze przedmiotem głosowania Parlamentu. Nastąpi to prawdopodobnie we wrześniu. Na rozstrzygnięcie czeka wiele spraw, takich jak finansowanie kosztów nadzoru, konstrukcja jednolitego mechanizmu restrukturyzacji banków, czy Europejski Mechanizm Stabilizacyjny.

Na tym etapie trudno jest więc mówić o opłacalności. Ale nawet pozostając poza SSM będzie nam łatwiej działać w kolegiach nadzorczych mając zawsze tego samego nadzorcę konsolidującego w postaci EBC. Mam jednak nadzieję, że w niezbyt odległej przyszłości poznamy odpowiedzi na większość pytań, zwłaszcza tych najważniejszych.

Rozmawiał: Jacek Ramotowski

Andrzje Reich jest dyrektorem w KNF

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Regulacje dla banków to kłopot dla gospodarki

Kategoria: Analizy
Antykryzysowe regulacje sektora bankowego mają swoją ciemną stronę. Mogą doprowadzić do osłabienia wzrostu z powodu mniejszej akcji kredytowej, ale też do przenoszenia przez banki biznesu z kraju do kraju – twierdzą bankowcy. A jak Polska zachowa się wobec proponowanych rozwiązań? Powściągliwie – powiedział Marek Belka, prezes NBP na Forum Bankowym Związku Banków Polskich.
Regulacje dla banków to kłopot dla gospodarki

Europejski nadzór bankowy wciąż w powijakach

Kategoria: Trendy gospodarcze
Ważą się losy europejskiego jednolitego nadzoru bankowego (SSM), bo politycy chcą sobie zagwarantować nad nim kontrolę. Parlament Europejski nie zaaprobował projektu rozporządzenia powołującego SSM przy EBC i skierował go do dalszych konsultacji z rządami UE.
Europejski nadzór bankowy wciąż w powijakach

Reforma systemu bankowego rdzewieje

Kategoria: Analizy
Wraz z oddalaniem się kryzysu maleje zapał do reformowania banków w Europie. Reguły Bazylei III, obowiązujące już w unijnym prawie, i niedokończony projekt unii bankowej mogą stać się szkieletem porzuconego przez inwestora budynku, który będzie rdzewiał. Teraz wszystko zależy od efektywności europejskiego nadzoru SSM i szans na realizację nowych, lepszych koncepcji.
Reforma systemu bankowego rdzewieje