Autor: Kamil Zajączkowski

Unia z Afryką język znajdują niełatwo

Europa i Afryka zdiagnozowały wyzwania stojące przed kontynentem afrykańskim, o czym świadczą postanowienia Wspólnej Strategii na lata 2014–2017. Problemem jest jednak ich rzeczywista implementacja. Brakuje wciąż woli politycznej, zaufania i partnerskiego traktowania.
Unia z Afryką język znajdują niełatwo

(CC By-NC-ND CIFOR)

W deklaracji końcowej ostatniego szczytu Unia Europejska – Afryka (2–3 kwietnia 2014 r.) podkreślono, że Afryka ma ogromny potencjał gospodarczy i demograficzny. Wzrost gospodarczy i rosnąca klasa średnia to jednak zbyt mało, by przezwyciężyć strukturalne problemy kontynentu.

28 mld euro od Komisji Europejskiej

Nie ma jednej umowy regulującej stosunki UE z całą Afryką. Układ z Kotonu z czerwca 2000 r. (zawarty na 20 lat) obejmuje 77 krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), w tym 47 subsaharyjskich (Somalia i Sudan Południowy mają status obserwatora do czasu zakończenie procesu ratyfikacji). Pięć państw Afryki Północnej objętych jest natomiast Partnerstwem Śródziemnomorskim. Układ z Kotonu ma być wyrazem nowego podejścia UE do krajów Południa. Zakłada współzależność celów politycznych, ekonomicznych i rozwojowych.

Wyrazem dużej wagi wzajemnych relacji był pierwszy szczyt UE – Afryka w Kairze w kwietniu 2000 r. Podczas II szczytu w Lizbonie (w grudniu 2007 r. ustanowiono Strategiczne Partnerstwo oraz przyjęto Wspólną Strategię Afryka – UE (JAES), w której wyróżniono osiem priorytetowych obszarów współpracy: pokój i bezpieczeństwo; demokratyczne rządy i prawa człowieka; integracja regionalna, handel i infrastruktura; Milenijne Cele Rozwoju; energetyka; zmiany klimatyczne i ochrona środowiska, migracje, mobilność i zatrudnienie; nauka, społeczeństwo informacyjne i przestrzeń kosmiczna. Trzeci szczyt odbył się w listopadzie 2010 w Trypolisie.

Podczas ostatniego szczytu strony zdecydowały, że wdrażanie Wspólnej Strategii (JAES) w okresie 2014–2017 powinno być skoncentrowane na bezpieczeństwie, prawach człowieka i tzw. good governance (dobrym rządzeniu), rozwoju społecznym, trwałym i inkluzywnym wzroście gospodarczym i integracji kontynentalnej. Komisja Europejska przeznaczy na te cele w nowej perspektywie budżetowej ponad 28 mld euro (nie licząc pomocy dwustronnej poszczególnych państw członkowskich).

Unia Europejska – najważniejszy partner Afryki

UE jako całość (czyli instytucje unijne i państwa członkowskie) dostarcza największej (ponad 50 proc.) pomocy rozwojowej dla Afryki – 18,5 mld euro w 2012 r. Jest także najważniejszym partnerem handlowym krajów afrykańskich, przypada na nią 35 proc. całej wymiany handlowej krajów Afryki. W 2012 r. wzajemne obroty wyniosły 336 mld euro (173 mld z częścią subsaharyjską i 163 mld euro z północną). W 2000 r. było to jedynie 151,4 mld euro.

Zgodnie z zasadą odpowiedzialności państw afrykańskich za swój los UE wspiera finansowo operacje pokojowe Unii Afrykańskiej i organizacji subregionalnych. Na ten cel od 2004 r. przeznaczono za pośrednictwem Instrumentu na rzecz Pokoju (APF) ponad 1,2 mld euro. Ponadto od 2003 r. UE przeprowadziła w Afryce 16 misji wojskowych i cywilnych (wspomagających siły ONZ lub regionalne) w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Szczególną aktywność w tym zakresie wykazuje na obszarach Demokratycznej Republiki Konga, Sahelu i Rogu Afryki (Półwysep Somalijski).

Jak (nie) rozmawiać po partnersku

Porozumienie z Kotonu przewidywało, że kraje AKP w siedmiu grupach regionalnych (pięciu w Afryce oraz po jednej na Karaibach i Pacyfiku), do końca 2007 r. wynegocjują umowy o partnerstwie gospodarczym (EPA) oparte na zasadzie wzajemności i mające charakter umów o wolnym handlu. Jedynie Karaiby podpisały tzw. kompleksowe (comprehensive) EPA. Pozostałe grupy regionalne nie zdecydowały się na ten krok. 19 krajów Afryki Subsaharyjskiej, Fidżi oraz Papua-Nowa Gwinea zawarły porozumienia tymczasowe (interim EPA). W sumie 36 państw AKP ma dostęp do rynku wspólnotowego bez cła i ograniczeń kwotowych. Taki dostęp mają także kraje najsłabiej rozwinięte (LDC) w ramach inicjatywy EBA (Everything But Arms – Wszystko oprócz broni). Inne państwa AKP od 1 stycznia 2008 r. eksportują na rynek unijny zgodnie z zasadami Ogólnego Systemu Preferencji (GSP).

UE dąży jednak konsekwentnie do implementacji EPA. Obecnie z 36 krajów, które je podpisały, tylko 19 je ratyfikowało – 14 karaibskich (bez Haiti), Papua-Nowa Gwinea, Madagaskar, Mauritius, Seszele i Zimbabwe. Pozostałym 17 krajom Komisja Europejska dała czas na ratyfikowanie porozumień do października 2014 r. W innym przypadku dostęp do rynku europejskiego w ramach EPA zostanie im cofnięty. Ewentualne konsekwencje takiej decyzji KE nie będą jednolite dla wszystkich państw. Część z nich (dziewięć) to kraje LDC, które zachowają dotychczasowe preferencje na podstawie programu EBA, sześć kolejnych zacznie eksportować zgodnie z zasadami GSP. W najgorszej sytuacji są Botswana i Namibia, które od stycznia 2014 r. nie podlegają pod nowy unijny system GSP.

Równoległe do negocjacji z wybranymi państwami UE wciąż prowadzi rozmowy na temat EPA z grupami regionalnymi. Do chwili obecnej zakończono (w lutym 2014 r.) jedynie negocjacje z Afryką Zachodnią. Ich ustalenia zostaną teraz poddane politycznym konsultacjom.

W kontekście negocjacji EPA należy podkreślić, że państwa Afryki mają w ofercie eksportowej przede wszystkim dobra podstawowe, niezwykle wrażliwe dla unijnej gospodarki. Do tego dochodzi kwestia subsydiów rolnych stosowanych przez UE. Unia Europejska i kraje Afryki nie mogą również osiągnąć porozumienia co do tzw. tematów singapurskich (singapore issues) – m.in. ustalenia międzynarodowych standardów pracy i ochrony środowiska oraz reguł konkurencji, inwestycji zagranicznych, ochrony własności intelektualnej, regulacji procedur zamówień publicznych i ułatwień w handlu transgranicznym. Przedstawiciele Afryki zwracają także uwagę na brak równowagi w handlu z UE. Wymiana handlowa z Afryką stanowi około 12 proc. całego handlu zewnętrznego Unii. Przypada on głównie na kraje Afryki Północnej, RPA i Nigerię. Jeśli weźmie się pod uwagę same kraje subsaharyjskie, ta wartość wynosi jedynie około 5 proc.

Umowy EPA od początku wzbudzają wiele wątpliwości. Pytanie brzmi, czy państwa Afryki Subsaharyjskiej, które zdecydują się (oraz spełnią kryteria wymagane przez UE) na podpisanie umów ekonomicznych, będą należycie przygotowane do silnej globalnej konkurencji. Muszą się bowiem liczyć z ogromnymi kosztami restrukturyzacji i modernizacji wielu sektorów gospodarki. I tu pojawia się pytanie: czy je na to stać? Kraje Afryki obawiają się tych procesów. Zwracają uwagę na brak środków na tworzenie nowych branż w miejsce likwidowanych.

Kraje afrykańskie nie handlują ze sobą

Ważnym wyzwaniem jest niski poziom handlu wewnątrzafrykańskiego – tylko około 10 proc. całej wymiany handlowej kontynentu ze światem (dla porównania w UE poziom ten wynosi około 70 proc., w Azji i Ameryce około 50 proc., a Ameryce Łacińskiej – 25 proc.). Taki stan rzeczy wynika z faktu, że głównymi towarami eksportowymi są surowce i żywność, a popyt na nie w krajach Afryki jest raczej niewielki. Ponadto brakuje infrastruktury, koszty transportu są bardzo wysokie, procedury administracyjne utrudniają przekraczanie granic. Mówiąc inaczej, gospodarki regionu są ze sobą słabo powiązane i mało komplementarne, a wskaźnik koncentracji i dywersyfikacji eksportu utrzymuje się na bardzo niskim poziomie. Poza tym wiele organizacji subregionalnych służy wyłącznie do organizowania spotkań i podtrzymywania kontaktów, inne zaś zajmują się wyłącznie sprawami poszczególnych państw.

Tym samym element integracyjny jest marginalizowany, jeśli w ogóle można o jego istnieniu mówić. Również dwustronny charakter umów EPA, tj. podpisywanie układów UE z poszczególnymi państwami regionu, może prowadzić do liberalizacji handlu Północ – Południe, a jednocześnie do zaniedbania współpracy gospodarczej między regionami, czyli współpracy Południe – Południe. Idea budowy jednego „rynku afrykańskiego” (Continental Free Trade Area) i podziału pracy między państwami kontynentu, jakkolwiek słuszna, okazała się dotychczas trudna w realizacji.

Kto dzis wchodzi do Afryki

Rośnie znaczenie Chin i krajów Południa na gospodarczej i politycznej mapie Afryki. Wschodzące gospodarki systematycznie – kosztem Zachodu – powiększają swój udział w afrykańskim eksporcie. Dziś wynosi on 22 proc., a w 2000 r. wynosił tylko 8 proc. Dla porównania, udział Wspólnot Europejskich w latach 70. XX w. wynosił około 70 proc., a obecnie około 35 proc. Tę samą tendencję można zauważyć w imporcie, a także w napływie BIZ (w tym przypadku udział krajów BRIC wyniósł w 2011 r. 25 proc.).

Szczególną aktywność wykazują Chiny. Wymiana handlowa Pekinu z Afryką w 2012 r. osiągnęła rekordowy poziom 220 mld dol., choć w 2009 r. wynosiła jedynie 91 mld dol. Powiązania między ChRL a krajami Afryki Subsaharyjskiej są, używając określenia Iana Taylora, „bezprecedensowe w swojej historii”. Główne cele Chin w Afryce to: pozyskiwanie surowców (część badaczy, podkreślając znaczenie afrykańskich surowców dla Pekinu, używa określenia „nowy chiński szlak jedwabny” – China’s New Silk Road; 30 proc. importowanej do ChRL ropy pochodzi z krajów Afryki) oraz olbrzymiego rynku zbytu. Do tego należy dołączyć kwestię marginalizacji Tajwanu. W efekcie prowadzonej przez Pekin tzw. dyplomacji dolarowej Republika Chińska (Tajwan) jest obecnie uznawana tylko przez trzy kraje afrykańskie (Suazi, Wyspy św. Tomasza i Książęca, Burkina Faso).

Szerszym celem Pekinu jest wprowadzenie na grunt afrykański chińskiego modelu rozwoju i budowa strategicznego partnerstwa z kontynentem. W odróżnieniu od Europy, podpisując umowy z krajami Afryki, Chiny nie wymagają przestrzegania zasad demokracji i praw człowieka ani nie oczekują spełnienia określonych warunków ekonomicznych. Wydaje się jednak, że bezgraniczna fascynacja cywilizacją Państwa Środka wśród afrykańskich elit mija. Prezydent Zambii na przykład domaga się „ucywilizowania” warunków pracy w chińskich firmach.

Wielkie inwestycje bez transferu technologii i know-how oraz tani import okazują się zabójczą konkurencją dla słabych gospodarek afrykańskich.

Więcej know-how, mniej pomocy

Pomoc rozwojowa UE przybiera często niewłaściwe formy lub jest przeznaczana na niewłaściwe cele. Czynnikami, które wpływają negatywnie na jej znaczenie jako istotnego elementu prowzrostowego w Afryce, są brak spójności i komplementarności działań podejmowanych przez donatorów, a także brak koordynacji (np. w Mozambiku działa 27 donatorów pomagających w zwalczaniu HIV). Wydaje się jednak, że ani całkowite zaprzestanie pomocy, ani jej zwiększenie nie przyczynią się do rozwiązania kwestii rozwojowych Afryki.

Pomoc UE musi być jednym z wzajemnie wspierających się elementów kompleksowej strategii finansowania rozwoju, na którą składają się także: mobilizacja własnych środków rozwojowych, handel międzynarodowy, BIZ i redukcja zadłużenia.

Jednocześnie Afryka oczekuje od Europy nie środków pomocowych, tylko know-how, transferu technologii, wiedzy z zakresu zarządzania i transformacji oraz większej liczby inwestycji. Z kolei od rządów afrykańskich oczekuje się, by odnotowywany wzrost gospodarczy przekładał się na poprawę wskaźników społecznych, zwiększenie zatrudnienia i bogactwa obywateli. Prezydent Ghany John D. Mahama, zapytany o cztery priorytetowe problemy do rozwiązania na kontynencie, odpowiedział bez namysłu: „Jobs, jobs, jobs, jobs”.

Region Afryki Subsaharyjskiej ma najwyższy ze wszystkich krajów rozwijających się odsetek ludności żyjącej w skrajnym ubóstwie, najniższą średnią długość życia, najwyższy odsetek dzieci umierających przed piątym rokiem życia, najwyższy stopień zainfekowania wirusem HIV i najniższy odsetek dzieci objętych szkolnictwem podstawowym. Wszystko to powoduje, że wskaźnik rozwoju społecznego (Human Development Index) dla Afryki Subsaharyjskiej jest najniższy wśród wszystkich regionów świata wyróżnianych w statystykach program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP).

Bezpieczeństwo – warunek rozwoju

W Afryce Subsaharyjskiej swoje źródło mają liczne wyzwania dla bezpieczeństwa, co wynika z niestabilności i konfliktów. Szczególnie dotyczy to Sahelu i Rogu Afryki. Do najważniejszych problemów zaliczyć należy: rozwój terroryzmu międzynarodowego (Al-Kaida w Islamskim Maghrebie, Al-Shabaab i Boko Haram), piractwo międzynarodowe wzdłuż wybrzeża somalijskiego, tendencje islamistyczne oraz konflikty etniczne na kontynencie afrykańskim (vide: Mali w 2013 r. oraz Republika Środkowoafrykańska 2013–2014 r.), problem uchodźców i presja migracyjna i występowanie państw upadłych lub upadających na terytorium Afryki. Według The Failed States Index 2013 wśród najbardziej dotkniętych tym zjawiskiem 10 państw świata aż siedem to kraje subsaharyjskie. Podczas szczytu wielokrotnie powtarzano, że zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa jest warunkiem wstępnym jakiekolwiek rozwoju (mówił tak np. Erastus Mwencha, wiceprzewodniczący Komisji UA). Cytowana już Fatima Acyl podkreślała natomiast, że stworzenie perspektyw pracy i nauki młodym Afrykańczykom spowoduje zdecydowane obniżenie nielegalnej emigracji do Europy.

Jan Kulczyk w przeddzień Afrykańskiego Forum Inwestycyjnego w Addis Abebie w kwietniu 2014 r. zauważył:

– Po raz pierwszy w historii stoimy przed szansą prawdziwego gospodarczego partnerstwa między oboma kontynentami.

Europa i Afryka słusznie i trafnie zdiagnozowały problemy we wzajemnych relacjach, a także wyzwania stojące przed kontynentem afrykańskim, o czym świadczą postanowienia Wspólnej Strategii na lata 2014–2017. Problemem jest jednak ich rzeczywista implementacja, wola polityczna, wzajemne zaufanie oraz partnerskie traktowanie. Niestety z tym jest już gorzej. Ponadto europejskie podejście do Afryki jest nadal obarczone znaczną dozą paternalizmu.

Sukces Afryki będzie sukcesem Europy – to słowa Erastusa Mwencha podczas V Forum Biznesu. Mają tego świadomość elity polityczne obu stron. Pytanie, na ile ta świadomość okaże się silniejsza od partykularnych interesów, wzajemnych uprzedzeń oraz krótkotrwałych korzyści politycznych?

Autor jest adiunktem w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego. Jego zainteresowania badawcze koncentrują się m.in. na relacjach UE-Afryka Subsaharyjska – jest jednym z głównych wykonawców projektu badawczego w ramach grantu Narodowego Centrum Nauki pt. Teoretyczne, instytucjonalne i empiryczne uwarunkowania oraz przesłanki wykorzystania potencjału ekonomicznego i możliwości rozwojowych krajów afrykańskich przez polską gospodarkę.

OF

(CC By-NC-ND CIFOR)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Afryki Subsaharyjskiej łatwo się nie zdobędzie

Kategoria: Makroekonomia
Afryki Subsaharyjskiej łatwo się nie zdobędzie

Amerykański wyścig o Afrykę

Kategoria: Makroekonomia
Amerykański wyścig o Afrykę

Jak jednoczyła się Europa

Kategoria: Instytucje finansowe
Jak jednoczyła się Europa

Popularne artykuły

Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Kategoria:
Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Kategoria: Rynki kapitałowe
Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Bankowość pod okiem Allaha

Kategoria: Rynek bankowy
Bankowość pod okiem Allaha

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Kategoria: Wskaźniki ekonomiczne
Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac