Autor: Łukasz Postek

Marginalizacja OFE pomoże, ale na krótką metę

W 2000 r., rok po wprowadzeniu w Polsce reformy emerytalnej, Gary Becker zestawił dwa skrajne modele systemów emerytalnych. Polska wciąż miota się między tymi skrajnymi modelami, a poglądy amerykańskiego noblisty są świetnym punktem wyjścia do uporządkowania debaty o przyszłości systemu emerytalnego w Polsce.
Marginalizacja OFE pomoże, ale na krótką metę

Dzięki zestawieniu różnych propozycji w oparciu o jasne kryteria jest szansa na bardziej kompleksowe postrzeganie proponowanych zmian. W oparciu o zbliżone kryteria powinien również zostać przeprowadzony wybór najkorzystniejszego wariantu zmian w polskim systemie emerytalnym.

Zacznijmy od podziału nakreślonego przez Gary Beckera. W pierwszym – publicznym systemie emerytalnym – bieżące podatki/składki przekazywane są na wypłatę bieżących emerytur, a wysokość obydwu zależy głównie od decyzji polityków.

W drugim – prywatnym systemie – świadczenie emerytalne zależy natomiast od indywidualnych oszczędności powiększonych o wypracowaną stopę zwrotu. W systemie tym istnieje pewien obowiązkowy poziom składki zapewniający minimalny poziom świadczenia emerytalnego, ale każdy może oszczędzać więcej. Przyszły emeryt może lokować składki, będące jego własnością, w wielu konkurujących ze sobą prywatnych funduszach (nie ma obowiązku należenia tylko do jednego funduszu). Może lokować w portfele inwestycyjne dopasowane do indywidualnych potrzeb i awersji do ryzyka, bez ustawowych limitów blokujących dywersyfikację inwestycji (tak w wymiarze różnych klas aktywów, jak i międzynarodowym.

Na podstawie jasnych kryteriów porównawczych Gary Becker stwierdza, że pierwszy system jest systemem przeszłości, drugi – przyszłości, a długookresowe korzyści z przejścia na drugi system są ogromne. Główny problem polega jednak na tym, że w krótkim okresie należy sfinansować międzypokoleniowe koszty reformy polegające na wyschnięciu strumienia bieżących składek finansujących bieżące świadczenia emerytalne.

W myśl reformy emerytalnej z 1999 r. nie zdecydowaliśmy się w Polsce na pełne przejście z systemu pierwszego na drugi, jak widziałby to Becker, ale na wariant mieszany próbujący pogodzić ze sobą zasady solidarności społecznej i wolnego rynku (zgodnie z duchem konstytucyjnej społecznej gospodarki rynkowej) oraz zdywersyfikować ryzyko polityczne, demograficzne (I filar) i inwestycyjne (II filar). Międzypokoleniowe koszty reformy (mniejsze niż w przypadku pełnego przejścia na drugi system) miały być natomiast pokryte z przychodów uzyskanych z prywatyzacji.

W kilkanaście lat po wprowadzeniu reformy nasz system emerytalny tkwi w bliżej nieokreślonym miejscu pomiędzy dwiema skrajnościami opisywanymi przez Beckera, a koszty reformy wciąż nie doczekały się pokrycia w przychodach z tytuły prywatyzacji, pomimo że te były w ostatnich kilkunastu latach znaczące.

Istnieje ogólny konsens co do tego, że położenie, w którym aktualnie tkwimy nie jest optymalne. Obecnie trwająca debata toczy się natomiast o to, w kierunku której skrajności powinny podążać polskie rozwiązania. W kierunku pierwszej zmierzają propozycje strony rządowej (wzmocnienie roli ZUS i marginalizacja OFE) oraz projekt tzw. emerytury obywatelskiej (niskiej, ale równej dla wszystkich) wysuwany np. przez Centrum im. Adama Smitha. W kierunku drugiej, ale nie na sam skraj  – podążają np. propozycje Komitetu Obywatelskiego ds. Bezpieczeństwa Emerytalnego (KOBE), Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR) i wielu ekonomistów (różne propozycje kładące nacisk przede wszystkim na zmianę zasad funkcjonowania OFE oraz pełną powszechność zasad systemu emerytalnego przy zachowaniu jego dwóch obowiązkowych filarów).

Debata między zwolennikami różnych rozwiązań trwa, ale zdaje się, że uczestnicy debaty stosują różne kryteria porównawcze. Zestawmy więc ze sobą trzy główne grupy propozycji obecnych w debacie na temat zmian w polskim systemie emerytalnym, odnosząc się do dwóch skrajnych modeli systemów emerytalnych opisanych przez Beckera oraz kluczowych kryteriów porównawczych, z których skorzystał konfrontując ze sobą obydwa systemy.

Z opiniami Gary’ego Beckera można się oczywiście nie zgadzać, podobnie jak zwolennicy różnych rozwiązań mogą nie zgadzać się między sobą, ale tylko dzięki oparciu debaty o jasne kryteria mamy szansę stwierdzić, gdzie tkwi różnica zdań i ocenić, której strony argumenty są bardziej przekonujące.

1. Wrażliwość na niekorzystne zmiany demograficzne

Opinia Gary S.Beckera

Pierwszy – publiczny – system, w którym bieżące podatki/składki przekazywane są na wypłatę bieżących emerytur nie jest w stanie udźwignąć aktualnie obserwowanych zmian demograficznych – niski przyrost naturalny połączony z wydłużającą się oczekiwaną długością życia musi skutkować ciągłym podnoszeniem składki i wieku emerytalnego i/lub obniżaniem świadczeń emerytalnych.

Nie ma przy tym większego znaczenia, czy system jest nominalnie systemem zdefiniowanej składki (ZUS po reformie z 1999 r.) czy zdefiniowanego świadczenia (ZUS przed reformą z 1999 r.). Tak długo, jak bieżące podatki/składki przekazywane są na wypłatę bieżących emerytur, a nie są odkładane i oszczędzane, tak długo system jest wrażliwy na ryzyko demograficzne. W drugim systemie problem ten nie występuje, ponieważ świadczenie emerytalne jest zależne od indywidualnie zgromadzonych oszczędności, a nie od bieżących składek pracujących.

Polskie realia

Reforma emerytalna z 1999 r. stworzyła system mieszany, w którym wrażliwość na zmiany demograficzne jest mniejsza niż w systemie pierwszym, ale większa niż w systemie drugim. W 2011 r. podjęto decyzję o zmniejszeniu wymiaru składki przekazywanej do OFE (z 7,3 proc. do 2,3 proc., a docelowo 3,5 proc. od 2017 r.) i przesunięciu jej do ZUS-u. Decyzja ta zwiększyła wrażliwość polskiego systemu emerytalnego na niekorzystne zmiany demograficzne i zbliżyła nas do pierwszego systemu, ponieważ zwiększyła się część składki przeznaczana na wypłatę bieżących emerytur, a zmniejszyła ta jej część, która jest odkładana i oszczędzana (i inwestowana).

Propozycje rządowe

W tym samym kierunku, jeszcze bardziej na skraj, idą również wszystkie trzy aktualnie rozważane propozycje rządowe zmierzające do zmniejszenia sumy środków już zgromadzonych i w przyszłości przekazywanych do OFE.

Projekt emerytury obywatelskiej

Propozycją jeszcze bardziej skrajną w tym obszarze jest projekt emerytury obywatelskiej, zgodnie z którym bieżące świadczenia emerytalne (w równej wysokości dla wszystkich) są w pełni opłacane z bieżących składek/podatków. System oparty o ten pomysł jest więc narażony na pełne ryzyko demograficzne podobnie, jak pierwszy z systemów emerytalnych opisywanych przez Beckera.

Warto jednak zauważyć, że system emerytury obywatelskiej ma być z założenia systemem minimalistycznym, w którym gwarantowana i równa dla wszystkich emerytura jest stosunkowo niska. Jeśli jej poziom zostałby ustalony na poziomie niższym niż średnie świadczenie z I filaru w innych wariantach zmian systemu emerytalnego po uwzględnieniu korekty o liczbę uprawnionych (czy byłaby to wysokość społecznie akceptowalna?), to wartość narażona na ryzyko  demograficzne w tym systemie (value at risk), mogłaby być niższa nawet niż w systemie mieszanym.

Innymi słowy, pomysł emerytury obywatelskiej naraża system emerytalny na pełne ryzyko demograficzne, ale od wysokości emerytury obywatelskiej zależy, ile zaryzykujemy.

Trzecia grupa propozycji

Propozycje składane przez trzecią, nieco mniej jednorodną, grupę ekspertów postulują zaprzestanie marginalizacji znaczenia II filara i większe zrównoważenie wymiaru składki przekazywanej do ZUS i OFE (obecnie proporcje wynoszą ok. 6:1). Argumentem przemawiającym za tym jest m.in. właśnie ograniczenie ryzyka demograficznego systemu.

2. Wrażliwość na polityczne licytacje, „widzimisię” i faworyzowanie jednych kosztem innych

Opinia Gary S.Beckera

W pierwszym systemie opisywanym przez Beckera wysokość zarówno składki/podatku, jak i świadczenia emerytalnego jest w ogromnej mierze decyzją polityczną, a politycy mają silne bodźce, aby faworyzować lepiej zorganizowane i/lub bardziej liczne grupy społeczne kosztem pozostałych (np. bardziej liczne starsze pokolenia kosztem młodszych), jak również „zmieniać reguły w trakcie gry” na potrzeby realizacji swoich doraźnych celów politycznych.

W drugim systemie świadczenie jest zależne od zgromadzonych oszczędności powiększonych o wypracowaną stopę zwrotu, a nie od woli politycznej – ponieważ oszczędności emerytalne są własnością przyszłego emeryta, to państwo ma ograniczone możliwości manipulacji wysokością składki i świadczeń na korzyść niektórych grup społecznych a kosztem innych.

Polskie realia

W tym obszarze zdecydowanie bliżej nam do systemu pierwszego. Wskazują na to co najmniej kilkukrotne zmiany wysokości i zasad odprowadzania składek emerytalno-rentowych oraz waloryzacji emerytur i rent od 1999 r., liczne wyjątki i wyłączenia z powszechnego systemu emerytalnego dla dobrze zorganizowanych grup społeczno-zawodowych (np. górnicy, służby mundurowe, rolnicy itp.), a także brak praw własności przyszłych emerytów do środków zgromadzonych w OFE i wynikające z tego propozycje zmian ze strony rządowej (np. przymusowe umorzenie obligacji i niewykluczana całkowita likwidacja OFE).

Propozycje rządowe

Propozycje rządowe milczą na temat likwidacji przywilejów emerytalnych wybranych grup społecznych oraz idą pod prąd choćby domniemanemu prawu własności środków zgromadzonych w OFE. Zwiększenie roli ZUS oznacza natomiast większą podatność systemu na polityczne gry i licytacje.

Projekt emerytury obywatelskiej

Projekt emerytury obywatelskiej zakłada, że wszyscy otrzymują świadczenie w takiej samej wysokości, a więc problemy politycznego „widzimisię”, „zmiany zasad w trakcie gry” oraz faworyzowania jednych grup społecznych kosztem innych powinny potencjalnie zniknąć.

Postulat ten sam w sobie może być słuszny. Największa trudność polega jednak na tym, jak ustawowo zagwarantować powszechność takiego systemu w dłuższym okresie i zapobiec jego stopniowemu demontażowi. Tak długo, jak rządzący mogą zmienić jakieś rozwiązanie tą samą drogą, którą to rozwiązanie powołali do życia, tak długo jest ono podatne na wszystkie wymienione problemy.

Na starcie reformy emerytalnej z 1999 r. system był przecież bardziej powszechny niż obecnie. Ponadto, nietrudno sobie wyobrazić, jak przedmiotem politycznych licytacji staje się wysokość gwarantowanego świadczenia emerytalnego i zasad jego waloryzacji. Zdaje się, że warunkiem trwałości systemu emerytury obywatelskiej jest ogólnoobywatelski consensus w sprawie słuszności tego typu rozwiązania.

Trzecia grupa propozycji

Postulaty trzeciej strony debaty w analizowanym obszarze koncentrują się przede wszystkim na upowszechnieniu systemu emerytalnego poprzez likwidację przywilejów emerytalnych niektórych grup społeczno-zawodowych oraz przyjęciu domniemanego lub faktycznego prawa własności środków zgromadzonych w OFE.

Pierwszy postulat jest w istocie wezwaniem do przestrzegania założeń reformy emerytalnej z 1999 r. i cofnięcia decyzji wyłączających niektóre grupy społeczno-zawodowe spod powszechnych zasad, które były jej wbrew. Zakładając nawet, że taki postulat udałoby się jednorazowo zrealizować, największą trudnością (podobnie jak w przypadku emerytury obywatelskiej) jest zapewnienie powszechności systemu w długim okresie. Postulat o przyjęciu domniemanego lub faktycznego prawa własności środków zgromadzonych w OFE ma natomiast uchronić przed politycznymi zakusami przynajmniej II filar systemu emerytalnego.

3. Opodatkowanie pracy

Opinia Gary S.Beckera

W pierwszym systemie wysokość zarówno składki/podatku, jak i świadczenia emerytalnego jest w ogromnej mierze decyzją polityczną. Dodatkowo, bieżące podatki/składki przekazywane są na wypłatę bieżących emerytur. Nie istnieje w tej sytuacji pełne i bezpośrednie powiązanie składki ze świadczeniem. W rezultacie składka emerytalna jest w dużej części podatkiem nakładanym na zatrudnienie, obniżającym popyt na pracę oraz jej podaż, bazę podatkową i przyczyniającym się do wzrostu szarej strefy. W drugim systemie składka jest oszczędnością, Jeśli jej obowiązkowy poziom nie jest ustawiony zbyt wysoko oraz istnieje pewna dowolność w jej kształtowaniu, to oszczędność ta nie ma charakteru podatkowego i nie wpływa negatywnie na rynek pracy.

Polskie realia

Niska popularność III filaru emerytalnego oraz powszechne utyskiwania Polaków na zbyt wysokie koszty pracy wskazują z dużym prawdopodobieństwem, że Polacy nie mają zaufania do systemu emerytalnego, a składka emerytalna jest przez nich traktowana jak podatek (pomimo że nominalnie obowiązuje system zdefiniowanej składki). W dużej mierze może to być pochodną jakości debaty nad reformą emerytalną oraz wysoką częstotliwością zmian w parametrach systemu emerytalnego (brak poczucia jego stabilności).

Propozycje rządowe

Zarówno decyzja z 2011 r. o zmniejszeniu wymiaru składki przekazywanej do OFE i przesunięciu jej do ZUS-u, jak i aktualne propozycje rządowe polegające na dalszym wzmocnieniu roli ZUS i marginalizacji OFE wpisują się w działania zwiększające implicite opodatkowanie pracy. Takim działaniem jest również podkreślanie braku choćby domniemanego prawa własności do środków zgromadzonych w OFE.

Projekt emerytury obywatelskiej

Projekt emerytury obywatelskiej całkowicie uniezależnia wysokość świadczenia emerytalnego od wpłacanych składek/podatków. Ponieważ jednak świadczenia emerytalne miałyby być  – zgodnie z projektem Centrum im. Adama Smitha – finansowane przez podatki pośrednie lub ryczałtowe, to taki system nie opodatkowywałby pracy lub robił to w sposób mniej zniekształcający niż składka/podatek procentowy od wynagrodzenia.

Trzecia grupa propozycji

Postulaty KOBE, FOR-u i wielu ekonomistów dążą do ustanowienia w powszechnej świadomości społecznej pełnego powiązania składki ze świadczeniem emerytalnym. W I filarze ma się to wyrażać poprzez stabilne, jasne i ekonomicznie uzasadnione zasady indeksacji i waloryzacji oraz otwartą politykę informacyjną ZUS. W ramach II filaru postulowane jest choćby domniemane prawo własności do środków zgromadzonych w OFE. Chodzi o to aby przyszły emeryt miał pewność, że zaoszczędzone i zainwestowane środki będą w przyszłości stanowiły kapitał, z którego finansowane będzie świadczenie emerytalne. Aby jednak działania te odniosły skutek, konieczne jest zaufanie zarówno do I, jak i II filaru systemu emerytalnego. Wszelkie próby podważania pewności emerytury z któregokolwiek filaru działają implicite jak opodatkowanie pracy.

4. Możliwość łączenia pracy z emeryturą oraz wpływ na aktywność zawodową

Opinia Gary S.Beckera

Pierwszy system uniemożliwia lub utrudnia łączenie pracy z pobieraniem emerytury oraz sprzyja wczesnemu opuszczaniu rynku pracy i przechodzeniu na emeryturę przez pracowników, którzy mogliby (są zdrowi) oraz chcieliby pracować (niekoniecznie w pełnym wymiarze godzin) i równocześnie pobierać emeryturę. Ograniczenia te wynikają ze sprzecznych interesów i asymetrii informacji pomiędzy dysponentem a beneficjentem środków oraz idących za tym zjawisk selekcji i pokusy nadużycia.

Drugi system zapewnia motywację do pracy i oszczędzania nawet po przekroczeniu nominalnego wieku emerytalnego oraz umożliwia równoczesną pracę i pobieranie świadczeń emerytalnych, ponieważ właściciel i beneficjent środków to ta sama osoba.

Polskie realia

W Polsce obowiązują liczne przepisy utrudniające lub ograniczające skalę pracy zarobkowej łączonej z pobieraniem świadczeń emerytalnych (np. osławiony art. 103a ustawy emerytalnej nakazujący rozwiązanie i ponowne nawiązanie stosunku pracy), szczególnie w przypadku emerytów, którzy uzyskali emeryturę przed osiągnięciem podstawowego wieku emerytalnego.

Przepisy te są przejawem niedoskonałości rynku wynikających z asymetrii informacji pomiędzy dysponentem (ZUS) a beneficjentem środków emerytalnych (emeryt) i nie da się ich w pełni przezwyciężyć decyzjami administracyjnymi dopóki możliwe jest przechodzenie na emeryturę przed osiągnięciem wieku emerytalnego.

Propozycje rządowe

Propozycje rządowe milczą na temat zmian w tym obszarze, a więc implicite opowiadają się za utrzymaniem status quo.

Projekt emerytury obywatelskiej

System emerytury obywatelskiej, w którym nie ma możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę przed uzyskaniem podstawowego wieku emerytalnego ma potencjał, aby sprzyjać albo przynajmniej nie przeszkadzać w łączeniu pracy z pobieraniem emerytury.

Prawdopodobnie największą wadą systemu emerytury obywatelskiej, wynikającą wprost z jego konstrukcji, jest jednak negatywny wpływ takiego rozwiązania na ogólną motywację do pracy i bycia aktywnym zawodowo przez całą ścieżkę życia. Ponieważ emerytura obywatelska miałaby się należeć także tym, którzy z własnej woli pracy unikali, system wręcz wynagradzałby bierność zawodową.

Trzecia grupa propozycji

Wśród trzeciej grupy propozycji znaleźć można wiele postulatów reformatorskich w obszarze łączenia pracy z pobieraniem emerytury. Do dwóch najważniejszych należy zaliczyć ograniczenie lub likwidację przywilejów emerytalnych polegających na możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę (przed osiągnięciem podstawowego wieku emerytalnego) oraz czytelne rozdzielenie systemu emerytalnego od systemu rentowego. Problemem niezdolności do pracy ze względów zdrowotnych powinien zajmować się system rentowy, a nie system emerytalny.

5. Wolność wyboru

Opinia Gary S.Beckera

W pierwszym systemie przyszły emeryt nie ma żadnego wpływu na wysokość składek ani mechanizm, zgodnie z którym będą indeksowane/waloryzowane jego składki/świadczenia, ponieważ jest to decyzja (obietnica) polityczna.

Drugi system zapewnia elastyczność w dopasowaniu inwestycji emerytalnych pod kątem indywidualnych potrzeb i stopnia awersji do ryzyka przyszłego emeryta. A więc to przyszły emeryt decyduje, ile odłożyć ponad wymagane minimum oraz np. czy preferuje droższe zarządzanie aktywne, jak sugeruje KOBE, czy też tańsze zarządzanie pasywne, jak sugerują prof. Andrzej Sławiński i dr Dobiesław Tymoczko.

Polskie realia

W I filarze polskiego systemu emerytalnego wybór nie istnieje, w filarze II jest on natomiast bardzo ograniczony. Przepisy regulujące działalność OFE (limity inwestycyjne, schemat nagród i kar oraz konieczność należenia tylko do jednego OFE) zostały tak skonstruowane, że uniemożliwiają skuteczną dywersyfikację inwestycji. Zachęcają też OFE do „zachowania stadnego” i działań oligopolistycznych. Uniemożliwiają wreszcie lub utrudniają przyszłemu emerytowi „głosowanie nogami”.

Propozycje rządowe

Wszystkie trzy propozycje rządowe zdecydowanie zawężają wolność wyboru przyszłego emeryta.

Pierwszy wariant przymusowo likwiduje część obligacyjną OFE i uniemożliwia dywersyfikację portfela pomiędzy różne klasy aktywów. Nazywanie drugiego i trzeciego wariantu „dobrowolnością” oraz „dobrowolnością plus” jest natomiast co najmniej semantycznym nadużyciem. W obydwu przypadkach wybór jest tylko w jedną stronę (środki z OFE można nieodwracalnie przenieść do ZUS), a same warunki decyzji zostały skonstruowane w ten sposób, aby jak najmniej osób zdecydowało się pozostać w OFE.

Projekt emerytury obywatelskiej

W przypadku emerytury obywatelskiej żaden wybór nie istnieje. Ponieważ system ma być w założeniu minimalistyczny, to przymus należenia do niego powinien być mniej „bolesny” niż konieczność uczestniczenia w obowiązkowym systemie dwufilarowym.

Trzecia grupa propozycji

Postulaty trzeciej grupy w debacie są w swych szczegółach zróżnicowane. Kierunkowo zmierzają one do stworzenia rozwiązań prawnych, które umożliwiłyby większe zróżnicowanie oferty OFE. Do tego typu propozycji można zaliczyć zniesienie obowiązku należenia wyłącznie do jednego OFE, stworzenie różnych kategorii funduszy (o mniejszym i większym ryzyku inwestycyjnym, zarządzanych pasywnie i aktywnie), zniesienie limitów inwestycyjnych utrudniających dywersyfikację inwestycji i różnicowanie oferty inwestycyjnej. Proponuje się także zmianę mechanizmu wynagradzania (i karania) OFE na taki, który zachęcałby do praktyk konkurencyjnych, a nie oligopolistycznych.

6. Charakter zobowiązań oraz wpływ na dług publiczny

Opinia Gary S.Beckera

W pierwszym systemie przyszłe zobowiązania emerytalne sektora publicznego są ukryte i ujawniają się dopiero w momencie wypłacania świadczenia emerytalnego, w drugim są jawne i widoczne od momentu wpłynięcia składki emerytalnej.

Polskie realia

Jak wielokrotnie już powtarzano ewentualne przeniesienie środków z OFE do ZUS nie zmniejszy wielkości długu publicznego, ale jego charakter – z jawnego i widocznego od momentu wpłynięcia składki emerytalnej na ukryty, który stanie się widoczny, gdy przyjdzie wypłacić świadczenie emerytalne.

Sednem problemu jest to, że zgodnie z metodyką ESA95 w oficjalnych statystykach widnieje dług jawny (a nie ukryty) i to on jest głównym przedmiotem troski np. Komisji Europejskiej i Eurostatu (na marginesie – polska metodyka liczenia długu ukrywa jeszcze większą jego część niż ESA95). Już niedługo obowiązywać będą jednak nowe standardy ESA2010, zgodnie z którymi dług ukryty wynikający z zobowiązań emerytalnych stanie się w sensie statystycznym jawny. Wówczas księgowa przewaga ZUS-u nad OFE prawdopodobnie zniknie.

Propozycje rządowe

Propozycje strony rządowej odsuwają jedynie księgowy problem długu publicznego w czasie o kilka lat (zgodnie z aktualnym harmonogramem Eurostatu nowe zasady powinny obowiązywać od 2016 r.).

Projekt emerytury obywatelskiej

Podobnie propozycje zwolenników emerytury obywatelskiej sprowadzają się w istocie do zaciągnięcia długu ukrytego przez obecne pokolenia na koszt przyszłych. Ponieważ jednak system ma być z założenia minimalistyczny skala tego długu ma szansę być mniejsza niż w systemie mieszanym. Wszystko ponownie jednak zależy od wysokości gwarantowanego świadczenia emerytalnego.

Trzecia grupa propozycji

Trzecia grupa propozycji opowiada się za przywróceniem równowagi pomiędzy I a II filarem systemu emerytalnego, a tym samym zrównoważeniem proporcji pomiędzy długiem jawnym a długiem ukrytym.

7. Zabezpieczenie świadczeń emerytalnych

Opinia Gary S.Beckera

W pierwszym systemie przyszłe zobowiązania emerytalne nie mają zabezpieczenia w postaci zgromadzonych środków. Gwarancją ich wypłaty są przyszłe składki emerytalne, zapisy ustawowe oraz deklaracje polityczne.

W drugim systemie wszystkie zobowiązania mają zabezpieczenie w postaci zgromadzonych aktywów inwestycyjnych, których wycena zależy jednak od warunków rynkowych. Pierwszy system wypłat narażany jest więc na ryzyko demograficzne i polityczne, a drugi na ryzyko inwestycyjne.

Polskie realia

Wraz z ewentualnym przeniesieniem środków z OFE do ZUS zmieni się również charakter zabezpieczenia zobowiązań emerytalnych – z aktywów inwestycyjnych na zapisy ustawowe i deklaracje polityczne. Kompromis rozwiązań z 1999 r. polegał na zdywersyfikowaniu ryzyka (zarówno deklaracje polityczne, jak i aktywa inwestycyjne są obarczone pewnym ryzykiem) i stworzeniu systemu mieszanego. Decyzja z 2011 r. o zmniejszeniu wymiaru składki przekazywanej do OFE (z 7,3 proc. do 2,3 proc.) i przesunięciu jej do ZUS-u zwiększyła ryzyko polityczne, a zmniejszyła ryzyko rynkowe.

Propozycje rządowe

Propozycje rządowe idą w kierunku dalszego przymusowego zwiększenia ryzyka politycznego, a więc złamania kompromisu z 1999 r. polegającego na dywersyfikacji ryzyka.

Projekt emerytury obywatelskiej

W systemie opartym o emeryturę obywatelską nie ma ryzyka inwestycyjnego, ale występuje pełna ekspozycja na ryzyko polityczne i demograficzne. Ponownie od wysokości gwarantowanego świadczenia emerytalnego zależy, jakie kwoty będą na takie ryzyka narażane.

Trzecia grupa propozycji

Trzecia grupa propozycji opowiada się za przywróceniem równowagi pomiędzy I a II filarem systemu emerytalnego (kompromis emerytalny z 1999 r.), a tym samym zrównoważeniem proporcji pomiędzy ryzykiem politycznym i demograficznym a ryzykiem inwestycyjnym.

8. Jawność kosztów i zasad funkcjonowania

Opinia Gary S.Beckera

Koszty i zasady funkcjonowania pierwszego systemu są ukryte i narzucane przez państwowego monopolistę, drugiego – jawne i ustalane w mechanizmie konkurencji.

Polskie realia

Filozofie funkcjonowania ZUS-u i OFE są różne i stąd trudno porównać koszty ich działania. Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku ZUS-u koszty są bardziej ukryte niż w przypadku OFE. Wspomniane przepisy regulujące funkcjonowanie OFE nie propagują w obecnym kształcie mechanizmu konkurencji i nie stwarzają bodźców do obniżania kosztów funkcjonowania, ale raczej skłaniają OFE do zachowań oligopolistycznych.

Propozycje rządowe

Propozycje rządowe zmierzają do marginalizacji OFE i – pomimo wcześniejszych zapowiedzi – milczą zarówno na temat zmian w funkcjonowaniu samych OFE, jak i zwiększaniu efektywności ZUS.

Projekt emerytury obywatelskiej

Według projektu emerytury obywatelskiej rola ZUS byłaby mniejsza niż w obecnym I filarze. Przy założeniu reorganizacji i dostosowania ZUS-u do nowych zadań powinno to doprowadzić do obniżenia kosztów jego funkcjonowania.

Trzecia grupa propozycji

Propozycje ze strony KOBE, FOR-u i wielu ekonomistów zmierzają w kierunku wypracowania rozwiązań skłaniających OFE do zachowań konkurencyjnych. Propozycje te różnią się co do szczegółów, ale w swych założeniach mają zapewnić taką strukturę bodźców, aby OFE konkurowały ze sobą pod względem jakościowym i kosztowym.

Zestawienie różnych propozycji w oparciu o jasne kryteria daje szansę na bardziej kompleksowe postrzeganie proponowanych zmian. W oparciu o zbliżone kryteria powinien również zostać przeprowadzony wybór najkorzystniejszego wariantu zmian w polskim systemie emerytalnym.

Autor jest doktorantem na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego.

OF

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

OFE, czyli całe ryzyko na plecach podatnika

Kategoria: Analizy
OFE, czyli całe ryzyko na plecach podatnika

Zmiany w OFE to ryzyko systemu emerytalnego

Kategoria: Analizy
Zmiany w OFE to ryzyko systemu emerytalnego

Plan Rostowskiego da efekt najwcześniej za 10 lat

Kategoria: Rynki kapitałowe
Plan Rostowskiego da efekt najwcześniej za 10 lat

Popularne artykuły

Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Kategoria:
Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Kategoria: Rynki kapitałowe
Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Bankowość pod okiem Allaha

Kategoria: Rynek bankowy
Bankowość pod okiem Allaha

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Kategoria: Wskaźniki ekonomiczne
Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac