Autor: Andrzej S. Bratkowski

OFE, czyli całe ryzyko na plecach podatnika

Polska wciąż miota się między skrajnymi modelami systemu emerytalnego, a świetnym punktem wyjścia do uporządkowania debaty o jego przyszłości w Polsce są poglądy amerykańskiego noblisty Gary S.Beckera – napisał w Obserwatorze Finansowym Łukasz Postek, doktorant Uniwersytetu Warszawskiego. Zdecydowanie nie zgadza się z tym Andrzej S.Bratkowski, członek Rady Polityki Pieniężnej.
OFE, czyli całe ryzyko na plecach podatnika

(infografika Darek Gąszczyk)

Ostatnio w Obserwatorze Finansowym ukazał się tekst autorstwa Łukasza PostkaMarginalizacja OFE pomoże, ale na krótką metę”, który dla uwiarygodnienia swoich tez podpiera się autorytetem wybitnego ekonomisty szkoły chicagowskiej, laureata Nagrody Nobla, Garego S.Beckera. Autor uznaje za oczywiste, że wszystkie systemy emerytalne można w prosty sposób uporządkować względem dwóch punktów odniesienia, o których pisze Becker w jednym ze swoich artykułów: systemu repartycyjnego o zdefiniowanym świadczeniu oraz systemu kapitałowego, którego uczestnicy dobrowolnie oszczędzają w prywatnych, konkurujących ze sobą funduszach.

Autor pisze, że „Na podstawie jasnych kryteriów porównawczych Gary Becker stwierdza, że pierwszy system jest systemem przeszłości, drugi – przyszłości, a długookresowe korzyści z przejścia na drugi system są ogromne.” Sposób, w jaki autor forsując swój punkt widzenia powołuje się na Beckera, wprowadza moim zdaniem w błąd.

Błędy Beckera

Becker nigdy nie specjalizował się w tematyce emerytalnej, a tekst, na który powołuje się Postek wygłoszony został na konferencji w hotelu Sheraton w Montevideo, która raczej nie miała charakteru stricte naukowego, skoro Becker nie dołączył do swojego tekstu żadnego wykazu literatury. Sam Becker chyba nie ceni go zbyt wysoko, gdyż nie sposób znaleźć jakiekolwiek ślady tego tekstu w wykazie publikacji Beckera na jego stronie Uniwersytetu Chicago.

Koniec XX wieku był okresem dość powszechnego entuzjazmu wobec kapitałowych systemów emerytalnych, entuzjazmu opartego na, jak się wydawało, oczywistych argumentach. Jednak, jak wykazały później prowadzone analizy, były one w większym stopniu przejawem myślenia życzeniowego, niż odbiciem realnych zależności ekonomicznych.

Obszerną krytykę tych argumentów już w 1999 r. przedstawili Peter OrszagJoseph Stiglitz w pracy: „Rethinking Pension Reform: Ten Myths About Social Security System”. Podobne argumenty znaleźć można w artykule dwóch innych wybitnych ekonomistów specjalizujących się w tematyce emerytalnej: Nicholasa Barra z LSE oraz Petera Diamonda z MIT, laureata Nagrody Nobla z ekonomii w 2010 r. W „Reforming pensions: Principles, analytical errors and policy directions” z 2009 r. pokazują w szczególności, że podstawowy argument Beckera na rzecz systemów kapitałowych – że są one odporne na niekorzystne trendy demograficzne – jest fałszywy.

Także poglądy samego Beckera na źródła przewagi systemów kapitałowych nad repartycyjnymi ulegały ewolucji. Pisząc o reformie w Argentynie podkreślał wysokie stopy zwrotu, jako jedną z najważniejszych przewag systemu kapitałowego („Argentina Helps Lead The Way In Privatizing Social”, Project Syndicate 1996). Jeszcze w 2000 r. w tekście, na którym opiera się Postek, Becker wierzy w wysokie stopy zwrotu z akcji, jednak już w 2005 r. na swoim blogu („Why I Support a Privatized Individual Account Social Security System”, The Becker-Posner Blog) pisze, że nie wierzy, by główną przewagą systemu rachunków prywatnych był wyższy zwrot z oszczędności inwestowanych na giełdzie, gdyż wyższy zwrot na giełdzie związany jest z wyższym ryzykiem.

Już w tekście z 2000 r. krytykuje też istniejące w systemie chilijskim ograniczenia inwestycyjne funduszy emerytalnych, stwierdzając, że potrzebne są fundusze emerytalne z portfelem inwestycyjnym zawierającym instrumenty pochodne, a w innowacjach finansowych widzi jedno ze źródeł przewagi prywatnego systemu emerytalnego nad państwowym. Po 2008 r. prawdopodobnie nie jest już tak bezwarunkowym entuzjastą tych innowacji.

Przeinaczenia poglądów Beckera

wyimki_01Maskowanie Nagrodą Nobla, przyznaną za inne badania, słabości argumentacji Beckera na rzecz wyższości prywatnego systemu kapitałowego nad państwowym systemem repartycyjnym, to jednak nie jedyny grzech Postka. Najważniejszy z nich polega na tym, iż sugeruje się, że to, co pisze Becker na temat systemu repartycyjnego w całości ma zastosowanie do I filaru polskiego systemu, a to co pisze o prywatnym systemie kapitałowym – do OFE.

W rzeczywistości jednak I filar polskiego systemu to system repartycyjny o zdefiniowanej składce, a nie zdefiniowanym świadczeniu. Propozycje rządowe nie postulują powrotu do repartycyjnego systemu o zdefiniowanym świadczeniu. Mimo tego autor sugeruje, że im większa rola tego filaru w polskim systemie, tym bardziej system upodabnia się do skrajnego wariantu analizowanego przez Beckera, czyli systemu repartycyjnego o zdefiniowanym świadczeniu i tym bardziej wszystkie negatywne cechy tego ostatniego można przypisać systemowi polskiemu.

Jest to jaskrawy przykład zastąpienia merytorycznej analizy systemu argumentacją opartą na luźnych skojarzeniach, odwołującą się do czystych emocji. Równie zasadne byłoby na przykład twierdzenie, że skoro jakieś cechy Polaków różnią ich od Rosjan, to muszą to być cechy, które Polacy przejęli od Niemców.

Wybór kryteriów, według których należy oceniać system emerytalny to efekt dość swobodnej selekcji cech systemów emerytalnych omawianych przez Beckera. Sam Becker w przywoływanym tekście koncentruje się na argumentach na rzecz tezy, że system repartycyjny o zdefiniowanym świadczeniu powinien być zastąpiony przez system kapitałowy z indywidualnymi kontami ubezpieczonych. O innych problemach zaledwie wspomina, choć są związane z bardzo ważnymi funkcjami systemu ubezpieczeń emerytalnych. Postek w swej liście kryteriów oceny całkowicie je pomija.

Nie tylko kompletność i waga kryteriów, według których zdaniem Postka należy oceniać systemy emerytalne może budzić sprzeciw, ale także sposób, w jaki Postek używa ich do porównania propozycji rządu i obrońców OFE. Przykładem może być kryterium 4, czyli możliwość łączenia pracy z emeryturą. Becker wskazuje, że w systemie zdefiniowanego świadczenia trudno byłoby zezwolić na łączenie emerytury z pracą. Ale w systemie zdefiniowanej składki  – obojętnie w I czy w II filarze jest to  możliwe.

Postek o tym nie wspomina, za to ubolewa nad istniejącymi obecnie w Polsce utrudnieniami łączenia emerytury z pracą i sugeruje, że jest to argument przeciwko ZUS, a za OFE.  Z aprobatą pisze natomiast o postulatach obrońców OFE domagających się dalszych ograniczeń możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. Tylko że Becker, gorący zwolennik wolnego rynku, kładzie nacisk na tworzenie systemu odpowiednich zachęt ekonomicznych, ale też pozostawienie ubezpieczonym pełnej swobody wyboru, w tym wyboru momentu przejścia na emeryturę. Jego krytyka obniżania wieku emerytalnego w systemach repartycyjnych ze zdefiniowanym świadczeniem wynika z tego, że w takim systemie zachęca się do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę, a nie z tego, że nie zmusza się do przechodzenia później – o tym jednak Postek nie wspomina.

Właśnie w ten sposób Postek „udowadnia”, że gdyby Becker oceniał propozycje rządu i obrońców OFE, w przypadku każdego z ośmiu kryteriów przyznałby rację przeciwnikom planów rządu.

A jak to, w przypadku pozostałych siedmiu kryteriów wybranych przez Postka, wygląda naprawdę?

O braku wyższości systemu kapitałowego nad systemem repartycyjnym o zdefiniowanej składce

1.Wpływ zmian demograficznych

wyimki_02

Jak wskazałem wyżej, wbrew opinii Beckera zarówno system repartycyjny, jak i kapitałowy są wrażliwe na zmiany demograficzne.

W systemie repartycyjnym o zdefiniowanym świadczeniu takie zmiany prowadzą do wzrostu deficytu systemu, wymuszając polityczną decyzję o podwyżce składki lub obniżeniu świadczenia. W systemie repartycyjnym o zdefiniowanej składce i systemie kapitałowym o zdefiniowanej składce następuje automatyczne dostosowanie wysokości świadczenia do wysokości składek. Różnica polega tylko na tym, że w systemie repartycyjnym wynika to bezpośrednio z zasad waloryzacji, natomiast w systemie kapitałowym jest efektem zmian popytu na aktywa, które muszą sprzedać OFE, by wypłacić emerytury.

Zwolennicy OFE argumentują, że inwestycje zagraniczne OFE mogłyby spowodować zerwanie opisanej wyżej zależności. Teoretycznie tak. Ale w perspektywie kilkunastu najbliższych lat we wszystkich krajach rozwiniętych będziemy mieli do czynienia z niekorzystnymi zmianami demograficznymi. Nawet jeśli będą one nieco łagodniejsze niż w Polsce, to z kolei dynamika PKB per capita będzie w tych krajach prawdopodobnie niższa. Łączny efekt obu tych czynników dla cen aktywów nie będzie więc lepszy niż w Polsce.

Z kolei w tych krajach rozwijających się, w których można liczyć na korzystną sytuację demograficzną, ryzyka makroekonomiczne, regulacyjne i polityczne są nieakceptowalnie duże. Tak więc możliwość ucieczki przed problemami demograficznymi zagranicę jest iluzoryczna. Warto przy okazji zauważyć, że taka strategia zabezpieczania się przed ryzykiem demograficznym oznaczałaby koniec marzeń tych, którzy w istnieniu OFE widzą pozytywny czynnik rozwoju polskiego rynku kapitałowego.

2.Ryzyko polityczne

Lobbyści krytykujący ZUS l broniący OFE często wykorzystują odziedziczony po komunizmie brak zaufania do państwa, by straszyć opinię publiczną ryzykiem niekorzystnych zmian np. zasad waloryzacji emerytur w ZUS. Poważni ekonomiści także widzą ryzyko polityczne i uzasadniają jego istnienie niespójnością w czasie decyzji politycznych, które mają horyzont głównie do najbliższych wyborów, podczas gdy konsekwencje tych decyzji będą odczuwalne po znacznie dłuższym czasie.

wyimki_03Z zasady niespójności w czasie wynika jednak, że jedynym zagrożeniem jest zmiana zbyt korzystna dla ubezpieczonych! Ale I filar systemu emerytalnego, z jego zasadą zdefiniowanej składki, z pewnością nie jest przykładem takiego zbyt korzystnego na krótką, i przez to niekorzystnego na długą metę rozwiązania, gdyż podobnie jak system kapitałowy automatycznie dostosowuje wysokość świadczenia do możliwości gospodarki.

Obrońcy OFE zwracają uwagę, że w I filarze system nie jest dokładnie systemem zdefiniowanej składki, gdyż zawiera gwarancję waloryzacji co najmniej na poziomie inflacji. Można łatwo zmodyfikować zasadę waloryzacji w I filarze, by uniknąć ryzyka niezbilansowania systemu – tak, jak to zrobiono w odniesieniu do części składki przeniesionej z OFE do ZUS. Obecne projekty rządu także zakładają, że wszelkie przesunięcia z OFE do ZUS będą przesunięciami do II filaru ZUS, czyli nie będą zwiększały ryzyka niezbilansowania systemu. Swoją drogą, ci sami, którzy podnoszą problem zbyt, ich zdaniem, szczodrej waloryzacji w I filarze ZUS utrzymują, że stopy zwrotu w OFE będą wyższe od tej waloryzacji. Więc kto naprawdę składa nie dające się zrealizować obietnice?

Istnieją także grupy zawodowe wyłączone z systemu powszechnego. Nie tylko w Polsce – w Chile wojskowi zadbali, by systemem zdefiniowanej składki ich nie objął. Ale przesunięcia miedzy OFE i II filarem ZUS nic pod tym względem nie zmieniają – nie powodują więc wzrostu ryzyka politycznego. Możliwość zmiany systemu na skutek decyzji politycznej zawsze istnieje, choć nie zawsze są to zmiany na gorsze. Przykład Argentyny i Węgier pokazuje, że prawdopodobieństwo takich zmian nie zależy od tego, jaki udział w systemie emerytalnym mają OFE.

Przykładem złej zmiany, bo będącej „obietnicą bez pokrycia”, było wprowadzenie w 1999 r. do systemu emerytalnego OFE, bez podwyższania składki ubezpieczeniowej, czy też jakiegokolwiek innego podatku, który mógłby sfinansować koszt tzw. okresu przejściowego (do sprawy kosztów wrócę w punkcie 6). Obietnica, że koszty te zostaną pokryte z prywatyzacji była nierealistyczna, bo wartość całego majątku produkcyjnego państwa w momencie startu reformy była kilkakrotnie mniejsza, niż wynosiłyby całkowite koszty okresu przejściowego przy składce do OFE w pierwotnie zakładanej wysokości.

Obrońcy OFE skwapliwie pomijają inną związaną z problemem niespójności w czasie kwestię. Chodzi o to, że dotyczy on także decyzji podejmowanych przez sektor prywatny. Najbardziej dobitnym przykładem może być odpowiedź byłego prezesa Citibanku na pytanie, dlaczego jego bank inwestował w toksyczne aktywa, choć zdawano sobie sprawę z ich toksyczności: „trzeba tańczyć póki gra orkiestra”. Tak samo nasze OFE do końca 2007 r. musiały „tańczyć póki grała orkiestra” na warszawskiej giełdzie i ponieść ogromne straty, choć oceny mówiące o przegrzaniu GPW były w tym czasie powszechnie znane.

3. Opodatkowanie pracy

wyimki_04

Argumenty Beckera przemawiające za tym, że składka w danym systemie emerytalnym jest postrzegana jako oszczędność, a nie podatek, w takim samym stopniu dotyczą wszystkich systemów o zdefiniowanej składce. To, że Polacy traktują jednak składkę raczej jako podatek, którego w miarę możliwości należy unikać, wynika przede wszystkim z przymusowego charakteru składki, a także stąd, że zreformowany system jeszcze praktycznie nie wypłaca emerytur. Zasada zdefiniowanej składki jest więc jeszcze pojęciem dość abstrakcyjnym. Becker zdaje sobie sprawę z tego, że przymusowy charakter składki jest z punktu widzenia tego kryterium poważnym problemem, dlatego postuluje aby część obowiązkowa wynosiła tylko 2 proc. (o czym Postek oczywiście zapomniał napisać – wrócę do tego tematu w punkcie dotyczącym swobody wyboru).

Narzucanie przez państwo zmian w systemie emerytalnym z pewnością ma negatywny wpływ na zaufanie do tego systemu. Dlatego uważam, że spośród propozycji rządowych najlepszy jest wariant drugi, gdyż niczego ubezpieczonym nie narzuca. Rozszerza tylko możliwości wyboru w stosunku do obecnej sytuacji. Z tych samych powodów tak ważne jest, by tworząc taki system nie dawać nierealistycznych obietnic, które wcześniej, czy później, wymuszą zmiany –  czego przykładem było wprowadzenie OFE bez zapewnienia finansowania wydatków, które przed reformą finansowały wypłaty bieżących emerytur.

Deprecjonowanie, czy to OFE, czy ZUS, w trakcie publicznego sporu o kształt systemu emerytalnego, mogło też mieć pewne znaczenie. Warto jednak przypomnieć, że kampania podważania zaufania do systemu emerytalnego została zapoczątkowana przez obrońców OFE po zapowiedzi zmniejszenia udziału OFE w składce. Wtedy to argumentowano, że ZUS, to czarna dziura i puste obietnice polityków. Artykuł Postka, w którym utożsamia się system repartycyjny ze zdefiniowana składką, z systemem o zdefiniowanym świadczeniu, też jest przykładem próby takiej deprecjacji. W tym kontekście utyskiwanie autora nad jakością debaty publicznej nad systemem emerytalnym jest po prostu śmieszne.

4. Możliwość łączenia pracy z emeryturą

Ten punkt kryteriów omówiłem już wcześniej, w uwagach wstępnych.

5. Wolność wyboru

wyimki_05

Becker, gorący zwolennik wolnego rynku, wierzy, że system emerytalny może być bardziej efektywny, jeśli funkcjonuje nie jako monopol państwowy, ale jako konkurujące na wolnym rynku prywatne firmy. Jednak jako kompetentny ekonomista wie także, że konkurencja na wolnym rynku wymaga, by obie strony – i kupujący i sprzedający – miały wolny wybór. Gdy kupujący są zmuszani przez państwo do kupowania, mamy farsę, a nie wolny rynek. Z drugiej strony wie także, że niespójność w czasie dotyczy także decyzji indywidualnych – pełna dobrowolność spowodowałaby, że część ludzi niczego by nie oszczędziła.

Próbuje te sprzeczności przezwyciężyć zakładając, że 2 proc. składka wystarczy na minimalną emeryturę, wiec obowiązkowe powinno być tylko 2 proc., reszta dobrowolna. Przy tak niskiej składce obowiązkowej większość ubezpieczonych i tak oszczędzałaby więcej i ta nadwyżka nad część obowiązkową czyniłaby jego wersję systemu emerytalnego rynkowym i konkurencyjnym.

Oznacza to jednak, że filar kapitałowy według Beckera odpowiadałby w polskich warunkach raczej nie OFE, ale trzeciemu filarowi z 2 proc. składką obowiązkową, bez ZUS, ale też bez OFE.  Problem w tym, że przykład Chile, gdzie składka wynosi 10 proc., a około 50 proc. ubezpieczonych nie jest w stanie uzbierać kapitału wystarczającego na wypłatę minimalnego świadczenia, pokazuje, iż koncepcja Beckera jest utopią.

Propozycje rządu w II i III wariancie zakładają, że repartycyjna część państwowa, gdzie efekty wolnokonkurencyjnego rynku i tak są nieosiągalne, będzie przymusowa i dzięki temu zagwarantuje podstawowe ubezpieczenie. A w pełni dobrowolna będzie prywatna część kapitałowa zarówno w II, jak i III filarze, przy jednoczesnym usunięciu wszelkich ograniczeń sposobu inwestowania.

Z pewnością propozycje te w większym stopniu spełniają postulat wykorzystania rynkowej efektywności sektora prywatnego poprzez zwiększenie ubezpieczonym możliwości wyboru, niż rekomendowany przez obrońców OFE postulat, by państwo przymus pozostawiło, ale zmieniło system wskaźników, na podstawie których wynagradzane są OFE. Jest to pomysł żywcem wzięty z parametrycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwami w późnym stadium gospodarki centralnie planowanej.

W II i III wariancie propozycji rządowej po pierwsze można wybrać, czy chce się należeć do OFE, czy nie. Po drugie, można będzie wybrać spośród znacznie bardziej zróżnicowanej oferty OFE, niż w jakimkolwiek wariancie zakładającym przymus należenia do OFE, a tym samym wymagającym narzucenia ograniczeń polityki inwestycyjnej w celu ograniczenia ryzyka strat.

Dlatego stwierdzenie Postka, że „Wszystkie trzy propozycje rządowe zdecydowanie zawężają wolność wyboru przyszłego emeryta” jest zwykłą nieprawdą.

Często podnoszony argument, że tryb, w jakim dokonywany będzie wybór, nie powinien faworyzować żadnej z możliwych decyzji, jest nieuzasadniony. Jak uzasadnię dalej, im więcej osób pozostanie w OFE, tym większe będą koszty okresu przejściowego, co zagraża stabilności finansów publicznych, a tym samym także samemu systemowi emerytalnemu.

Ponadto – w przypadku kogoś, kto tylko dlatego decyduje się pozostać w OFE, że wypełnienie kwestionariusza z oświadczeniem, gdzie chciałby należeć, jest dla niego zbyt trudne lub nie warte fatygi – jakikolwiek świadomy wybór OFE, czy portfela inwestycyjnego najbardziej odpowiadającego jego potrzebom, jest fikcją. Taka osoba w żadnym przypadku nie powinna być zmuszana do podejmowania ryzyka inwestowania na rynkach finansowych. Dając prawo (okupione w II wariancie tylko lekką fatygą) pozostania w OFE, rząd nikomu niczego nie narzuca, a jednocześnie zmniejsza ryzyko niestabilności finansów publicznych i poniesienia dużych strat przez ubezpieczonych nie mających dostatecznej wiedzy, aby inwestować na rynkach finansowych.

6. Charakter zobowiązań oraz wpływ na dług publiczny

wyimki_06

W tym punkcie Postek charakteryzując poglądy Beckera pisze tylko o jego uwagach na temat ukrytego długu wobec emerytów w systemie repartycyjnym ze zdefiniowanym świadczeniem i jawnym długu tego rodzaju w systemie kapitałowym. Natomiast nie wspomina w ogóle o kosztach okresu przejściowego, które w sposób trwały podnoszą rynkowy dług publiczny.

Becker natomiast wyraźnie o tych kosztach pisze i postuluje podwyżkę szeroko rozumianych podatków w celu sfinansowania tego kosztu. W Polsce wprowadzając reformę nie zapewniono odpowiednich środków na jej sfinansowanie, a i dziś obrońcy OFE nie opowiadają się ani za podwyżką składki, ani innych danin publicznych by ten koszt sfinansować. Rozszerzenie reformy na grupy pozostające poza zreformowanym systemem (częsty postulat obrońców OFE) nie pokryłoby kosztów transferu składki do OFE.

Sam podział na dług „jawny” i „ukryty” miał sens tylko w sytuacji, gdy system repartycyjny był systemem ze zdefiniowanym świadczeniem. W zreformowanym systemie indywidualne konta istnieją i w ZUS i w OFE – dług w ZUS nie jest bardziej ukryty niż w OFE. Różnica polega na tym, że w ZUS rejestruje się wartość przyszłych zobowiązań, a przekazując składkę do OFE już dziś spłaca się zobowiązania, które zapadają za kilkadziesiąt lat.

Dlatego twierdzenie, że II filar nie generuje żadnych kosztów, bo tylko zamienia dług ukryty na jawny, jest błędne. Nie tylko dlatego, że wzrost długu rynkowego stwarza znacznie większe ryzyko dla stabilności finansów publicznych niż dług wobec emerytów, którego terminy zapadalności są znacznie dłuższe, a „oprocentowanie” nie zmienia się pod wpływem zmian wyceny ryzyka. Przede wszystkim dlatego, że w stosunku do systemu repartycyjnego płaci się podwójnie: dziś jako przedpłatę za przyszłe zobowiązania i po raz drugi, gdy te zobowiązania zapadają – bo  składkę do OFE nadal trzeba będzie odprowadzać.

Te efekty przesunięć w czasie płatności są dość trudne do czysto intuicyjnego zrozumienia. Dlatego dobrze jest koszty okresu przejściowego analizować w kategoriach wartości bieżącej salda kosztów finansowania emerytur i dochodów ze składek (przy stałej wysokości stawki składki) w nieskończenie długim okresie, gdyż właśnie tylko to saldo (czyli tzw. dług „netto”) wyznacza prawdziwe koszty. Na podstawie szacunków Ministerstwa Finansów można określić, że przy obecnie obowiązującej składce do OFE taka wartość bieżąca wprowadzenia OFE do systemu emerytalnego wynosi około 50 proc. PKB, czyli setki miliardów złotych.

wyimki_07

Dlatego sugestia Postka i innych obrońców OFE, że problem kosztów OFE będzie rozwiązany, jeśli przekona się Unię Europejską, by koszty reformy emerytalnej zostały wyłączone z długu publicznego liczonego według metodologii Unii Europejskiej, jest nonsensem. Owszem, taka zmiana nieco poprawiłaby reputację Polski na tle innych krajów, w których istnieje tylko system repartycyjny ze zdefiniowanym świadczeniem i pozwoliła wyjść z procedury nadmiernego deficytu. Szkoda tylko, że prawdopodobieństwo przekonania Eurostatu do tego jest równe zeru.

Dlatego rozpoczęcie publikowania przez Unię Europejską tzw. długu emerytalnego (na pewno dług wobec emerytów nie będzie wliczany do 60 proc. limitu długu przewidzianego przez Traktaty Europejskie) będzie dla Polski bardzo korzystne. Pokaże bowiem, że dług ten jest znacznie mniejszy niż w większości krajów Europy Zachodniej. Ale na koszt zaciągania nowych pożyczek przez państwo wpływa nie tylko księgowa wartość długu publicznego, ale też stosunek popytu i podaży obligacji państwowych. Dług, jaki budżet zaciąga na zapłatę składki do OFE jest większy, niż zakupy obligacji państwowych przez OFE. Dlatego istnienie OFE powoduje, że relatywny koszt obsługi długu publicznego stale rośnie.

7. Zabezpieczenie świadczeń emerytalnych

wyimki_08

Autor słusznie zauważa, że skoro zabezpieczeniem emerytur w ZUS są przyszłe składki, a zabezpieczeniem emerytur w OFE są aktywa finansowe, to pierwsze zabezpieczenie narażone jest na ryzyko polityczne, drugie na ryzyko rynkowe. Już w punkcie 2. pokazałem, że ryzyko polityczne polega raczej na dawaniu prezentów „bez pokrycia” – czego przykładem może być właśnie OFE – a nie intencjonalnych działaniach na niekorzyść obywateli. Ponadto państwo, w odróżnieniu od firm prywatnych, może nakładać podatki.

Dlatego same rynki finansowe każą sobie płacić większą premię za ryzyko rynkowe niż polityczne – obligacje przedsiębiorstw w danym kraju są zawsze wyżej oprocentowane niż obligacje państwowe. O akcjach w ogóle nie ma co mówić – wystarczy przypomnieć, jak, w przypadku banków, takie aktywa są traktowane przez nadzór bankowy.

Czasem próbuje się argumentować, że zobowiązania w postaci obligacji są „silniejsze” niż zapisy na kontach emerytalnych. To nie jest prawda. Zobowiązania emerytalne są konstytucyjnie chronionymi prawami nabytymi, których naruszenie możliwe jest tylko w sytuacji nadzwyczajnych problemów finansowych państwa. Takie problemy z reguły są wynikiem kryzysu wypłacalności państwa. Wtedy jednak także aktywa finansowe wyemitowane przez sektor prywatny tego państwa gwałtownie tracą na wartości. W  sytuacji niewypłacalności redukcje zadłużenia publicznego są z reguły większe niż cięcia emerytur.

W przypadku emerytur – jak to opisano w poprzednich punktach  – czynniki demograficzne i makroekonomiczne podobnie działają na wartość składek (i innych dochodów budżetowych, które także zabezpieczają zobowiązania ZUS) oraz cen aktywów finansowych, ale wahania cen aktywów są znacznie silniejsze. Ponadto to państwo, a nie OFE, gwarantuje minimalny poziom emerytury. W sumie zabezpieczenie emerytur w ZUS z pewnością jest obarczone mniejszym ryzykiem niż emerytur w OFE.

8. Jawność kosztów i zasad funkcjonowania.

Ocena Postka, że OFE oferują większą jawność kosztów i zasad funkcjonowania jest całkowicie gołosłowna. Zasady funkcjonowania i koszty ZUS, jako określone przez prawo, są całkowicie jawne. Zasady funkcjonowania OFE siłą rzeczy są bardziej skomplikowane. O ile wiem, PTE nie mają obowiązku informować ubezpieczonych o np. zasadach swojej polityki inwestycyjnej.

wyimki_09

Co do kosztów – co z tego, że są jawne, skoro są znacznie wyższe niż w ZUS.  Konkurencja nie doprowadziła do ich obniżki, bo jak wszyscy zgodnie oceniają, konkurencji między OFE nie ma. Jak już pisałem wyżej, postulaty, by zamiast ograniczać rolę OFE w systemie, tak zmienić zasady ich funkcjonowania, by zaczęły się wreszcie zachowywać jak podmioty rynkowe, to w istocie myślenie życzeniowe rodem z gospodarki centralnie planowanej.

Wolnokonkurencyjnego rynku nie da się pogodzić z przymusowym charakterem oszczędzania w OFE. Ci, którzy twierdzą, że się da, nie wyjaśniają dlaczego tego nie zrobili wtedy, gdy sami byli odpowiedzialni za kształt zasad funkcjonowania OFE. Co więcej, do czasu, gdy nie rozpoczął się proces ograniczania roli OFE w systemie nie postulowali żadnych zmian w tej dziedzinie. Trudno nie dojść do wniosku, że obrońcom OFE nie o efektywność systemu emerytalnego chodzi, tylko o interesy PTE, firm zarabiających z obsługi rynków finansowych i wreszcie firm finansujących się poprzez sprzedaż swoich akcji OFE.

Podsumowanie

Rzetelna analiza porównawcza ZUS i OFE według kryteriów określonych przez Postka nie wykazuje żadnej wyższości OFE w stosunku do ZUS-owskiego systemu repartycyjnego działającego według zasady zdefiniowanej składki. Powoływanie się na autorytet wybitnego ekonomisty, laureata Nagrody Nobla Garego S.Beckera nie wzmacnia argumentacji Postka, gdyż:

Po pierwsze – Becker porównywał dwa systemy, z których pierwszy był systemem repartycyjnym ze zdefiniowanym świadczeniem, drugi systemem kapitałowym ze zdefiniowaną i w zasadzie dobrowolna składką. Tak więc ani pierwszy system nie odpowiada ZUS, ani drugi OFE.

Po drugie – w odróżnieniu od Postka Becker zdawał sobie też sprawę z kosztów przejścia do systemu kapitałowego i postulował sfinansowanie go wzrostem obciążeń fiskalnych – Postek udaje, że żadnych kosztów nie ma.

Po trzecie – w pewnych kwestiach poglądy Beckera z 2000 r. są sprzeczne z obecnymi poglądami głównego nurtu ekonomii specjalizującej się w problematyce ubezpieczeń społecznych.

wyimki_10Jak pokazano w punkcie 6. pełne koszty przejścia od systemu, w którym do OFE trafia składka w wysokości 3,5 proc. wyniosłyby kilkaset miliardów złotych. To ci, którzy chcą by budżet wydał tak ogromne kwoty, muszą ponad wszelką wątpliwość udowodnić, że wydatek taki przyniesie nie mniejsze korzyści.

Nie jest prawdą, że korzyścią tą jest odporność wysokości emerytury wypłacanej przez OFE na zmiany demograficzne. Jak też zgodnie przyznają i Becker i wszyscy wyżej wspominani ekonomiści, nie ma podstaw twierdzić, że system kapitałowy ma przewagę nad systemem repartycyjnym dzięki wyższym stopom zwrotu z inwestycji rynkowych. Z kolei zasada zdefiniowanej składki powoduje także, że wpływ składki płaconej do ZUS na tzw. klin podatkowy jest taki sam, jak składki płaconej do OFE. Za co więc budżet miałby zapłacić tak astronomiczne kwoty?

OFE nie przyspieszały wzrostu gospodarczego

Argumenty, o jakich Postek nie wspomniał, a które podnosi wielu zwolenników OFE, to pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy. Uzasadnia się to na różne sposoby.

Pierwszy argument to wpływ OFE na rozwój rynku kapitałowego. Z pewnością giełda warszawska bardzo zyskała na powstaniu OFE. Zyskało także wiele firm, poprzez emisję akcji, które kupiły OFE. Ale zyski konkretnych firm, to jeszcze nie zyski całej gospodarki – po drugiej stronie tego bilansu są koszty budżetu, bo wszystko, co OFE zainwestowała na giełdzie, rząd musiał wcześniej pożyczyć. Rozwój rynku kapitałowego jest korzystny dla gospodarki, jeśli dzięki niemu poprawia się efektywność alokacji kapitału. Stadne zachowania inwestycyjne OFE, których zyski na dodatek nie zależą od stóp zwrotu z inwestowanych składek oraz bardzo duży udział zaledwie kilku OFE w tzw. free float dowodzą, że czysto ilościowemu rozwojowi GPW towarzyszy regres w sprawowaniu przez GPW roli wolnokonkurencyjnego rynku kapitałowego zwiększającego efektywną alokację kapitału.

Drugi argument, utrzymany w duchu najbardziej zwulgaryzowanej wersji keynesizmu, stwierdza, że wydatki publiczne finansujące składkę do OFE są rodzajem stymulacji fiskalnej, dzięki której wzrost gospodarczy jest wyższy. To oczywista bzdura. O ile bowiem ostatni kryzys pokazał, że stymulacja fiskalna może mieć efekt antycykliczny, to nie znam ani jednego poważnego ekonomisty, który by twierdził, że permanentna stymulacja fiskalna może przyspieszyć wzrost gospodarczy.

wyimki_11

Wydaje się, że większość zwolenników OFE także ma krytyczny stosunek do tej koncepcji, bo przedstawia uzasadnienie dokładnie odwrotne: że OFE zwiększa wzrost gospodarczy, bo zwiększa oszczędności. Jednak w pracy Orszaga i Stiglitza zwrócono uwagę, że wprowadzenie emerytalnego systemu kapitałowego niekoniecznie musi zwiększyć oszczędności. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy koszty wprowadzenia takiego systemu są sfinansowane ograniczeniami wydatków konsumpcyjnych. Można to osiągnąć, albo poprzez wzrost obciążeń fiskalnych, albo przez cięcia innych nie inwestycyjnych wydatków publicznych.

Nawet jednak w takim przypadku nie ma pewności, czy takie działania rządu nie spowodują spadku oszczędności prywatnych, a zakupy akcji na giełdzie też nie są równoznaczne z inwestycjami w sensie makroekonomicznym. W Polsce wprowadzając reformę nie zwiększono obciążeń fiskalnych, nie wprowadzono też reform zapewniających trwałe obniżenie wydatków w skali potrzebnej do pokrycia kosztów utworzenia filaru kapitałowego.

Sam fakt – na który powołują się niektórzy obrońcy OFE – że liczony według ESA deficyt przez kilka lat po wprowadzeniu reformy nie wzrósł wyraźnie, nie jest dostatecznym dowodem, że dzięki OFE jakieś wydatki nieinwestycyjne zostały trwale zmniejszone. Nawet jeśli tak było, to wzrost stopy oszczędności został spowodowany właśnie tymi cięciami wydatków, a nie utworzeniem OFE. Trzeba by więc jeszcze udowodnić, że bez powstania OFE przeprowadzenie takich cięć było niemożliwe – nie sadzę by argumenty na rzecz takiej tezy mogły wykraczać poza czyste spekulacje.

Ubezpieczenia społeczne są potrzebne mimo, a nie na skutek, ich wpływu na wzrost gospodarczy

Wielu obrońców OFE twierdzi jednak, że niezależnie od tego, co zrobiono w przeszłości, dziś zamiast ograniczać rolę OFE, lepiej wprowadzić reformy trwale zmniejszające nierozwojowe wydatki publiczne – dzięki temu oszczędności rzeczywiście wzrosną i wzrost gospodarczy prawdopodobnie też.

Takie rozumowanie zawiera jednak zasadniczy błąd. Jeśli reformy takie spowodowałyby likwidację wydatków naprawdę zbędnych, to należy je przeprowadzić bez względu na to, jaki system emerytalny chcemy wybrać i dopiero wtedy spytać, dlaczego mielibyśmy wydać kilkaset miliardów złotych na OFE? Na ogół jednak polscy obrońcy OFE mówiąc o nierozwojowych wydatkach publicznych mają na myśli wydatki socjalne. Nigdy nie spotkałem się w literaturze ekonomicznej z postulatem, by koszty tworzenia kapitałowego filaru ubezpieczeń emerytalnych finansować cięciami wydatków socjalnych.

Dlaczego? Aby na to pytanie odpowiedzieć, trzeba zadać najbardziej fundamentalne pytanie, które nie pada w artykule Postka i nie zadają go obrońcy OFE: po co tworzy się system ubezpieczeń społecznych?

Ekonomiści zajmujący się tą problematyką na pierwszym miejscu wymieniają zabezpieczenie wszystkich obywateli przed ubóstwem, na dalszych miejscach inne potrzeby społeczne, których rynek zasadniczo nie jest w stanie zaspokoić. Tego nie da się osiągnąć bez wprowadzenia elementów redystrybucji. A każda redystrybucja osłabia wzrost gospodarczy. Kryterium wzrostu gospodarczego nie jest więc rozstrzygające także przy wyborze systemu emerytalnego.

Jeśli jeden element systemu ubezpieczeń społecznych chce się finansować likwidacją innych elementów tego systemu, oznacza to tyle, że likwiduje się problemy społeczne w jednym miejscu, kosztem tworzenia ich w innym miejscu – co jest absurdem. Jeśli natomiast takie cięcia wydatków dotyczą formalnie wydatków socjalnych, ale faktycznie są to po prostu nieuzasadnione przywileje jakichś silnych grup społecznych, to trzeba je likwidować niezależnie od tego, na co miałyby być przeznaczone uzyskane w ten sposób oszczędności.

OFE to nie antidotum na asymetrię informacji, ale jej skutek

Wiadomo, że ze względu na asymetrię informacji, czasem likwidacja nieuzasadnionych przywilejów jakiejś grupy jest w demokratycznym państwie politycznie trudna. Pozornie może to uzasadniać taktykę „wypychania” takich wydatków wzrostem innych powszechnie akceptowanych wydatków socjalnych.

wyimki_12Wydaje się, że dla niektórych polityków gospodarczych od początku taki był cel wprowadzenia filaru kapitałowego do systemu emerytalnego. Dlatego dziś tak głośno domagają się np. likwidacji istniejących jeszcze w systemie emerytalnym wyjątków od systemu wprowadzonego reformą 1999 r. nazywając je „przywilejami” tylko dlatego, że inni mają system mniej korzystny. To bardzo prostacka argumentacja – na podobnej zasadzie należałoby się domagać by dziennikarzom krytykującym przywileje emerytalne górników kazać pisać ich artykuły w biurze umieszczonym kilkaset metrów pod ziemią – skoro górnicy muszą pracować w takich warunkach.

Właściwą drogą do przeprowadzenia uzasadnionych społecznie i ekonomicznie reform jest dostarczanie wyborcom rzetelnych informacji – gdy rozumieją oni potrzebę zmian, demokratyczny rząd nie ma problemów z ich przeprowadzeniem.

Taktyka  „wypychania” jednych wydatków przez inne nie służy likwidacji przywilejów na rzecz finansowania społecznie uzasadnionych wydatków. W rzeczywistości taktyka ta ma na celu wykorzystywanie asymetrii informacji do zastępowania przywilejów jednej grupy o słabnącej pozycji (np. górnicy, służby mundurowe), przez przywileje innej, rosnącej w siłę grupy (np. duży biznes związany z rynkiem kapitałowym).

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przypadku dyskusji o OFE. Obrońcy OFE ich istnienie uzasadniają bezpieczeństwem emerytur i innymi korzyściami dla ubezpieczonych. W rzeczywistości powstanie OFE, pociągające za sobą liczone w steki miliardów koszty budżetowe, zmniejszają bezpieczeństwo emerytur, bo dobra kondycja finansów publicznych jest warunkiem koniecznym takiego bezpieczeństwa. Wszystkie inne argumenty zwolenników OFE na rzecz korzyści emerytów także nie wytrzymują krytyki. Prawdziwe korzyści z istnienia OFE odnoszą wyłącznie PTE, firmy rynku kapitałowego i finansujące się na nim spółki, czyli wielki biznes, którego wpływy polityczne znacznie wzrosły.

Nieudany eksperyment

Wprowadzenie obowiązkowego kapitałowego filaru w systemie emerytalnym miało na celu wykorzystanie potencjału prywatnych firm działających na wolnokonkurencyjnym rynku dla podniesienia efektywności publicznego systemu ubezpieczeń społecznych. Niestety, nie udało się osiągnąć tego celu, natomiast eksperyment ten stworzył przywileje dla silnych grup interesu, które dzisiaj walczą o ich zachowanie.

wyimki_13

OFE wykazały się bowiem wysoką efektywnością w osiąganiu zysków dla siebie. Istniejące zasady ich funkcjonowania nie były jednak w stanie zapewnić wysokiej korelacji interesu PTE i ubezpieczonych. Stopy zwrotu „netto” w OFE w porównaniu z zasadami waloryzacji w ZUS nie dają podstaw do oceny, że filar kapitałowy wniósł do systemu ubezpieczeń emerytalnych jakąś wartość dodaną dla ubezpieczonych.

Nie sposób też wskazać istotnych korzyści makroekonomicznych z tytułu funkcjonowania OFE. Odwrotnie, koszty budżetowe finansowania systemu kapitałowego są ogromne. Koszty budżetu, to jednocześnie koszty wszystkich ubezpieczonych: aby uzmysłowić sobie ich skalę, można każdemu ubezpieczonemu w OFE przyporządkować dług publiczny w wysokości sumy jego składek przekazanych do OFE.

OFE istnieją niecałe 14 lat. Jeśli do systemu emerytalnego nie zostaną wprowadzone żadne zmiany, tworzenie kapitałowego filaru emerytalnego zakończy się za około 30 lat. To oznaczałoby, że dotychczasowe koszty OFE to zaledwie około jednej trzeciej całych kosztów. I nie pojawią się w tym czasie żadne dodatkowe korzyści. Wprawdzie udział części kapitałowej w finansowaniu wypłat emerytur będzie stopniowo rósł, ale relatywny spadek wydatków ZUS z tego tytułu będzie cały czas mniejszy niż składka jaką ZUS będzie tracił na rzecz OFE.

Wreszcie nadejdzie ten szczęśliwy dzień, w której wszyscy emeryci będą osobami, które od początku swojej kariery zawodowej oszczędzały w OFE.  W tym momencie budżet przestanie dopłacać do OFE. I dzięki OFE koszty ZUS-u wypłat bieżących emerytur będą mniejsze. O ile? Niestety, tylko o tyle, o ile w tym samym czasie mniejsze będą składkowe dochody ZUS, czyli o wartość składek, jaka w tym czasie będzie trafiała do OFE.

Netto także wtedy nie będzie żadnych korzyści dla ZUS. Będzie natomiast, caeteris paribus, o 50 proc. wyższy dług publiczny niż w przypadku, gdyby cała składka cały czas trafiała do ZUS. I ówcześni emeryci i pracownicy będą obciążeni kosztami obsługi tego długu. Nie ma tu analogii do sytuacji indywidualnej osoby, która po przejściu na emeryturę dostaje emeryturę i nie płaci już składki. Ani budżet, ani ZUS nigdy nie przejdą na emeryturę, nie przestaną płacić składek do OFE.

Dlatego „przedpłat” składek w okresie tworzenia filaru kapitałowego budżet nigdy nie odzyska. Tego większość ludzi nie rozumie. To jest ta asymetria informacji, którą wymienione wyżej grupy interesu związane z rynkiem kapitałowym usiłują wykorzystać, by na trwałe „wepchnąć” do finansów publicznych swoje przywileje, częściowo w miejsce – w istocie odziedziczonych jeszcze po komunizmie – przywilejów innych grup, ale głównie kosztem wszystkich podatników.

Autor jest członkiem Rady Polityki Pieniężnej.

(infografika Darek Gąszczyk)
wyimki_01
wyimki_01
wyimki_02
wyimki_02
wyimki_03
wyimki_03
wyimki_04
wyimki_04
wyimki_05
wyimki_05
wyimki_06
wyimki_06
wyimki_07
wyimki_07
wyimki_08
wyimki_08
wyimki_09
wyimki_09
wyimki_10
wyimki_10
wyimki_11
wyimki_11
wyimki_12
wyimki_12
wyimki_13
wyimki_13

Tagi


Artykuły powiązane

Marginalizacja OFE pomoże, ale na krótką metę

Kategoria: Analizy
Marginalizacja OFE pomoże, ale na krótką metę

Plan Rostowskiego da efekt najwcześniej za 10 lat

Kategoria: Rynki kapitałowe
Plan Rostowskiego da efekt najwcześniej za 10 lat

Serial emerytalny, czyli trzy warianty tego, czego rząd nie będzie musiał zrobić

Kategoria: Rynki kapitałowe
Serial emerytalny, czyli trzy warianty tego, czego rząd nie będzie musiał zrobić

Popularne artykuły

Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Kategoria:
Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Kategoria: Rynki kapitałowe
Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Bankowość pod okiem Allaha

Kategoria: Rynek bankowy
Bankowość pod okiem Allaha

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Kategoria: Wskaźniki ekonomiczne
Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac