Autor: Jacek Ramotowski

Dziennikarz zajmujący się rynkami finansowymi, zwłaszcza systemem bankowym.

Nowa reforma emerytalna dla emerytów i gospodarki

Jeżeli gospodarstwa domowe nie zaczną oszczędzać, w perspektywie najbliższych dekad Polska może nie mieć wystarczających zasobów na inwestycje, produktywność gospodarki przestanie rosnąć, a połowie obecnych nastolatków grozi ubóstwo na emeryturze. Były wiceminister finansów proponuje stworzyć system emerytalny, który zmniejszy zagrożenia.
Nowa reforma emerytalna dla emerytów i gospodarki

Stefan Kawalec (Fot. PAP)

O tym, że aktualny model rozwoju polskiej gospodarki ulega wyczerpaniu, ekonomiści mówią już od kilku lat. Jedną z ciekawszych i bardzo obszernych diagnoz przedstawił Bank Światowy. W raporcie poświęconym perspektywom wzrostu w Polsce w długim terminie zwraca uwagę, że kryzys obnażył niedoskonałości tego modelu. Oparty był on na silnej konsumpcji napędzanej zadłużeniem, uzależnieniu od eksportu do strefy euro, napływie kapitału zagranicznego, a w związku z tym także niedostatku oszczędności krajowych w relacji do skali inwestycji.

>>czytaj: Polska na zakręcie rozwoju

Motory wzrostu się krztuszą

Co więcej, wszystkie te dotychczasowe motory wzrostu stają się źródłem ryzyka w dłuższym horyzoncie, jeśli wziąć pod uwagę mniej przyjazne globalne warunki finansowe, prawdopodobne spowolnienie wzrostu  produktywności oraz skutki społeczne i ekonomiczne starzenia się społeczeństwa. Szansa na złagodzenie niebezpieczeństw związanych z tymi trzema rodzajami ryzyka jest jedna – zmobilizowanie polskiego społeczeństwa do gromadzenia długoterminowych oszczędności.

Żeby zatem utrzymać wzrost w długim terminie, Polska powinna zmienić model rozwoju z takiego, w którym dominuje konsumpcja, na taki, w którym przeważają oszczędności. Produktywność gospodarki musi rosnąć, a wzrost ten musi być napędzany inwestycjami. Te z kolei potrzebują właśnie oszczędności. Do tej pory inwestycje były finansowane z oszczędności zagranicznych transferowanych przez system bankowy i środków z UE.

Wobec słabości europejskiego systemu bankowego i zmniejszenia napływu funduszy unijnych po 2020 roku zasoby inwestycyjne trzeba będzie budować z oszczędności krajowych. Zwłaszcza, że polska międzynarodowa pozycja inwestycyjna, czyli różnica pomiędzy wielkością aktywów i pasywów zagranicznych będąca wynikiem skumulowanych deficytów na rachunku bieżącym jest głęboko ujemna. Na koniec 2013 roku MPI netto wyniosła 272,4 mld euro, czyli o 13,8 mld euro więcej niż rok wcześniej, i stanowiła 69,9 proc. PKB.

Relacja zadłużenia zagranicznego netto Polski do PKB jest wprawdzie znacznie niższa i wynosiła 37,8 proc. PKB, co – jak zauważa NBP – „potwierdza korzystną strukturę międzynarodowej pozycji inwestycyjnej dla Polski, w której po stronie pasywów istotny udział mają udziały kapitałowe nabyte przez nierezydentów w ramach inwestycji bezpośrednich”. Taka struktura jest dość bezpieczna, bo trudno sobie wyobrazić nagłe wyjście z inwestycji bezpośrednich. Z drugiej jednak strony towarzyszy jej wciąż rosnący udział nierezydentów wśród posiadających papiery dłużne Skarbu Państwa, co jest między innymi skutkiem umorzenia obligacji będących w portfelach OFE.

W sumie – nie ma realnego zagrożenia gwałtownego odpływu kapitału zagranicznego Dalszy jego napływ może okazać się jednak niewystarczający do tego, żeby Polska wykorzystywała potencjał rozwojowy.

Z wymienionych w raporcie Banku Światowego kategorii ryzyka przynajmniej jedna wydaje się nieunikniona – starzenie się społeczeństwa i zmniejszenie populacji pracującej w relacji do pobierającej świadczenia. Według prognoz Komisji Europejskiej z 2012 roku relacja odsetka ludności Polski powyżej 65 roku życia do populacji w wieku produkcyjnym (20-64 lata), która w 2010 roku wynosiła 20,9 proc., zwiększy się do 58 proc. w roku 2050 i do 70,7 proc. w 2060 r. Pracujący stanowili w 2010 roku 71,3 proc. całej populacji Polski, a w 2060 roku będzie ich 53,4 proc. Dla repartycyjnego systemu emerytalnego może to oznaczać drastyczne obniżenie stopy zastąpienia wysokości świadczenia w stosunku do wcześniejszych wynagrodzeń. Alternatywą są podwyżki podatków lub składek.

Trzeci filar trzeba wymyślić od nowa

Stefan Kawalec i jego zespół z think-tanku Capital Strategy postawili kwestię następująco: to nie problem stworzyć system emerytalny dla zamożnych, a nawet dla osób o dochodach powyżej średniej. Trudności pojawiają się, gdy trzeba zbudować taki system dla tych, którzy mieszczą się w dolnej połowie skali dochodów. A właśnie oni po przejściu na emeryturę narażeni są na ubóstwo. Dotychczasowe rozwiązania, zwane „trzecim filarem” emerytalnym, premiowały tymczasem lepiej zarabiających.

Ponieważ premie w dotychczasowym systemie są, to i tak uczestnictwo w III filarze jest znikome. Na koniec 2013 roku łączne aktywa zgromadzone w programach z III filaru, a więc przez Pracownicze Programy Emerytalne (PPE), Indywidualne Konta Emerytalne (IKE) oraz Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE) stanowiły 0,84 proc. PKB, a liczba aktywnych uczestników wszystkich programach wynosiła ok. 630 tys. III filar pozostaje więc eksperymentem dla wybranych, a uczestniczy w nim zaledwie garstka ogółu pracujących. W IKZE 90 proc. składek wnoszą osoby znajdujące się w najwyższym decylu dochodowym.

Dodajmy, że aktualne prognozy, na podstawie których Capital Strategy dokonuje obliczeń przewidują, iż w 2060 roku stopa zastąpienia, liczona jako wysokość emerytury otrzymanej przez osobę, której wynagrodzenie odpowiadało średniej płacy w gospodarce, w relacji do średniej płacy, gdy już przejdzie na emeryturę, wyniesie w 2015 roku dla mężczyzny 85 proc., a w 2040 będzie wynosić tylko 40 proc. Dla kobiety będzie to odpowiednio 63 i 37 proc.

Płace do 2040 roku zapewne realnie wzrosną, nie zmienia to jednak faktu, że nawet przeciętnie zarabiający, przechodząc już za 25 lat na emeryturę, powiększą strefę względnego ubóstwa, a budżet będzie musiał dopłacać wielkiej rzeszy emerytów do minimalnego świadczenia. O ile w 2010 roku zaledwie 1 proc. przechodzących na emeryturę otrzymywał świadczenie poniżej emerytury minimalnej, w 2060 roku udział takich osób w populacji osiągającej wiek emerytalny zwiększy się do 25-50 proc.

Dlaczego powszechny i przymusowy

Raport Capital Strategy stwierdza, że brak oszczędności emerytalnych nie jest polską specyfiką. W innych krajach zachowania społeczne związane z oszczędzaniem na starość są podobne jak u nas. Dodatkowe oszczędności emerytalne gromadzą głównie ludzie zamożni, natomiast zarabiający średnio i poniżej średniej – tak jak w Polsce – pozostają pod tym względem bierni. Nieskuteczne – podobnie jak w Polsce – jest także zachęcanie ich ulgami podatkowymi.

Program emerytalny powinien tymczasem być powszechny. Założenia dla powszechnego programu emerytalnego przewidują, że będzie w nim uczestniczyć powyżej 80 proc. wszystkich pracowników, w tym co najmniej 70 proc. zarabiających poniżej średniej. Doświadczenia innych krajów pokazują, że program emerytalny, by był powszechny, musi być niemal przymusowy. Oznacza to, że uczestnik przystępuje do niego automatycznie, choć oczywiście ma możliwości ­– ograniczone jednak – by z niego wystąpić.

Zgadza się to z rekomendacjami Banku Światowego, który uważa, że system oszczędzania przynajmniej częściowo powinien być przymusowy, gdyż zachęcenie do aktywności

gospodarstwa domowych mających dochody poniżej średniej nie będzie skuteczne z oczywistego powodu: mają po prostu za małą płynność finansową.

Poza tym system musi być relatywnie tani, czego nauczyło nas już doświadczenie OFE. Pamiętamy, że wysokość prowizji pożerająca stopę zwrotu z inwestycji była pierwszym argumentem polityków za likwidacją tego systemu. W czasach, gdy dopiero co wybuchł kryzys, a na rynkach trwało głębokie załamanie, był to argument demagogiczny. Nie mniej jednak prowizje pobierane przez OFE były faktycznie wysokie. Koszt zarządzania nowym systemem nie powinien przekraczać 0,6 proc. wartości aktywów – twierdzi Stefan Kawalec.

I wreszcie – jeśli program ma zachęcać nisko wynagradzanych pracowników do gromadzenia oszczędności emerytalnych, składka musi obciążać też pracodawców i być dofinansowana z budżetu państwa. W programie tym chodzi jednak o stworzenie takich parametrów, żeby koszt dla pracodawców i budżetu był akceptowalny.

Składki nie byłyby objęte ulgami podatkowymi. Capital Strategy uważa, że bardziej zrozumiałą i skuteczną formą zachęty dla pracownika, szczególnie osoby mniej wykształconej, jest dopłata budżetowa, taka jak zaproponowana w programie.

Mechanizm emerytalny

W praktyce system działałby tak: przystępujący do pracy byłby automatycznie zapisywany do programu. Mógłby zrezygnować między 2 a 8 tygodniem, a potem tylko w kolejnych „okienkach”, przypadających na przykład co cztery lata.

Składka pracownika wynosiłaby 1 proc. wynagrodzenia brutto od pierwszego roku funkcjonowania programu i 2 proc. od drugiego roku. Tyle samo płaciłby pracodawca.

Zespół Capital Strategy proponuje, żeby budżet uzupełniał składkę dopłatą do 40 zł miesięcznie, lecz nie wyższą niż wynosi składka pracownika. 40 zł zostało ustalone dlatego, że to okrągła kwota, a poza tym nieznacznie wyższa od 2 proc. najniższego wynagrodzenia w gospodarce.

Dzięki temu program stałby się najbardziej korzystny dla mniej zarabiających, bo państwowy bonus dla uzyskujących minimalne wynagrodzenie w gospodarce odpowiada wysokości 100 proc. składki wnoszonej przez pracownika. Zarabiający 2 tys. zł brutto otrzymywaliby blisko 2,5-krotność utraconego bieżącego dochodu. Dla zarabiających średnio bonus spadłby do około połowy odprowadzanej przez nich składki.

Składki zbierane w ten sposób co miesiąc trafiałyby do funduszy emerytalnych, nadzorowanych przez KNF. Oferowałyby one wystandaryzowane produkty, jednak o zróżnicowanym stopniu ryzyka. Uczestnicy wchodzący do programu mogliby wybrać fundusz, w jakim chcą oszczędzać, a standaryzacja oferty i polityki inwestycyjnej pozwoliłaby ograniczyć koszty zarządzania.

Możliwości wycofania oszczędności podlegałyby dużym restrykcjom. Pracownik zanim przejdzie na emeryturę, mógłby wycofać tylko tyle, ile sam odłożył z odprowadzanej składki. Dopłata budżetowa wtedy by przepadała, a środki pracodawcy przechodziłyby na konto pracownika w ZUS, czyli w I filarze. Po osiągnięciu wieku emerytalnego mógłby jednorazowo wypłacić do 25 proc. całości zgromadzonych środków, a wszystkie pieniądze jedynie pod warunkiem, że taka osoba z innych źródeł zapewniła sobie świadczenie przekraczające 250 proc. średniej emerytury.

Zgromadzony kapitał zamieniany byłby na rentę dożywotnią. Stefan Kawalec proponuje, żeby ryzyko dłuższego pobierania świadczeń przez osoby długowieczne było amortyzowane przez coroczne dopasowywanie wysokości świadczeń całej populacji. Renta dożywotnia w części pochodzącej z dopłaty budżetowej zostałaby wliczona do emerytury minimalnej, a zatem zmniejszyłaby w przyszłości koszt budżetowych dopłat różnicy między otrzymywanym a minimalnym świadczeniem. W ten sposób państwo – przynajmniej częściowo – zasilając program emerytalny, odkładałoby pieniądze „dla siebie”.

Ile to ma kosztować

Stefan Kawalec nie ukrywa, że największym problemem będzie przekonanie pracodawców do systemu, a gdy on już powstanie, to do tego, by nie zniechęcali pracowników. Pracodawcy ponosiliby dodatkowo 0,56 proc. całkowitego kosztu płac i świadczeń pracowniczych w 1 roku, a potem 1,12 proc. Dodajmy – mogłoby to spowodować, że wprawdzie zapiszą automatycznie podejmującego pracę, ale w pierwszym „okienku” będą naciskać na rezygnację. Albo też postawią sprawę tak – ponieważ będę płacił za ciebie dodatkowe 2 proc. składki, o taką kwotę będziesz zarabiał mniej. W efekcie obie części składki płacone byłyby z kieszeni pracownika. Jak takiemu mechanizmowi zapobiec? Na razie nie znamy na to odpowiedzi.

Koszty programu po stronie państwa wynosiłby 0,24-0,28 proc. PKB rocznie. Zrekompensowane to zostałoby pozytywnymi efektami w postaci przyrostu oszczędności netto w gospodarce, które wyniosłyby 0,22 proc. PKB rocznie. Przyrost długoterminowych oszczędności wyniósłby już 1,15 proc. PKB rocznie począwszy od drugiego roku, czyli cztery razy więcej niż koszt budżetowy programu. Oznacza to, że transformacja oszczędności gromadzonych w systemie emerytalnym na inwestycje pozwalałaby na zmniejszenie wydatków inwestycyjnych z budżetu.

W programie mogłyby uczestniczyć również osoby nie będące pracownikami, a więc zatrudnieni na podstawie umów „śmieciowych”, samozatrudnieni czy też prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą. Oni płaciliby jednak na początku 1 proc., a od  drugiego roku 2 proc. średniego wynagrodzenia krajowego. Nie mogliby liczyć na uzupełniającą składkę pracodawcy, lecz otrzymywaliby dopłatę budżetową. Pozostałe warunki byłyby takie same jak dla zatrudnionych na umowach o pracę.

Autor programu nie ukrywa, że nie jest on sposobem, by zapewnić dostatek na starość. Program charakteryzuje zarówno umiarkowana wysokość składki, jak też koszt po stronie pracodawcy i budżetu. Jest więc pewnym rozsądnie zakreślonym kompromisem, służącym poprawie sytuacji przyszłych emerytów i przyszłych budżetów.

– Zarabiającemu średnią krajową przez cały okres zatrudnienia dałaby o około 20 proc. wyższą emeryturę – mówił Stefan Kawalec na grudniowym Kongresie Consumer Finance.

System ten nie jest więc rewolucyjny. Opiera się natomiast na bardzo głębokiej i wnikliwej analizie programów emerytalnych w wielu krajach oraz przyczyn ich sukcesów i porażek. Stanowi wyzwanie dla polityków, gdyż z ich punktu widzenia zdecydowanie bardziej opłacalne są impulsy stymulujące bieżącą konsumpcję niż długoterminowe oszczędności. Po powstaniu ogromnej luki w II filarze spowodowanej marginalizacją OFE – jak stwierdza w swoim raporcie Bank Światowy ­– najgorszą rzeczą byłoby teraz nie robić nic.

Stefan Kawalec (Fot. PAP)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

O zdrowy rozsądek w polityce pieniężnej

Kategoria: Analizy
Dziennik „Rzeczpospolita” wyróżnia się regularnym udostępnianiem swych łamów opiniom dotyczącym polityki pieniężnej. W większości autorami tych opinii są byli członkowie Rady Polityki Pieniężnej. Niestety, często zawierają one błędy merytoryczne. Bank centralny poświęcił wiele uwagi ich prostowaniu.
O zdrowy rozsądek w polityce pieniężnej