Niełatwo uwolnić się od procedury nadmiernego deficytu

Minister finansów wyraża przekonanie, że w przyszłym roku Unia Europejska zdecyduje o zamknięciu wobec Polski procedury nadmiernego deficytu. Dałoby to rządowi wolną rękę do wprowadzenia reform pobudzających gospodarkę. Ale w kolejce 10 państw, objętych obecnie procedurą i czekających na jej uchylenie, nasz kraj zajmuje daleka pozycję.
Niełatwo uwolnić się od procedury nadmiernego deficytu

PAP

Opublikowana na początku listopada prognoza Komisji Europejskiej nie jest dla Polski korzystna. Eksperci Komisji obniżyli prognozy wzrostu dla naszego kraju i przewidują, że w drugiej połowie tego roku PKB wzrośnie o 1,8 proc., a w całym 2012 r. o 2,4 proc. W 2013 r. przewidywany wzrost wyniesie 1,8 proc., zaś w 2014 r. – 2,6 proc.

Wolniej rośnie zresztą cała Europa. W tym roku szybciej od Polski rozwijać się będą – według KE – tylko: Łotwa (4,3 proc.), Litwa (2,9 proc.), Słowacja (2,6 proc.) i Estonia (2,5 proc.), a w przyszłym : Łotwa (3,6 proc.), Estonia (3,1 proc.), Litwa (3,1 proc.), Rumunia (2,2 proc.), Słowacja (2 proc.) i Szwecja (1,9 proc.). Gospodarka strefy euro w tym roku skurczy się o 0,4 proc., a w przyszłym wzrośnie zaledwie o 0,1 proc.

MF zapowiada wyjście z EDP

Komisja Europejska podniosła też dla Polski prognozę deficytu sektora finansów publicznych do 3,4 proc. PKB w tym roku i 3,1 proc. w przyszłym, podczas gdy wiosną przewidywała odpowiednio 3 i 2,5 proc. PKB. KE ocenia, że Polska obniży deficyt do 3 proc. w 2014 r. To oznacza, że dopiero za dwa lata nasz kraj spełni kryterium deficytu, określone w Traktacie z Maastricht.

Mimo to, polskie Ministerstwo Finansów uznało prognozy za sygnał, że w przyszłym roku może zostać zniesiona wobec naszego kraju procedura nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure, EDP). Według Ludwika Koteckiego, głównego ekonomisty Ministerstwa Finansów, uchylenie procedury będzie możliwe po odjęciu przez KE kosztów reformy systemu emerytalnego, dzięki czemu deficyt sektora finansów będzie na poziomie około 3 proc. PKB. Również minister finansów, Jacek Rostowski, wyraził przekonanie, że Komisja Europejska uwzględni fakt, że deficyt jest częściowo wynikiem przekazywania składek do OFE i w przyszłym roku zrezygnuje z EDP wobec naszego kraju. Jednocześnie minister Rostowski oświadczył, że Polska ma zamiar wypełnić warunki z Maastricht, dotyczące deficytu, już w 2013 r.

EDP w prawie europejskim

Procedura nadmiernego deficytu była przewidziana w Pakcie Stabilności i Wzrostu z 1997 r., który został znowelizowany w 2005 r. Jest też zapisana w artykule 126 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Procedura jest uruchomiana, jeśli deficyt sektora general government przekracza 3 proc. PKB, lub zadłużenie publiczne tego sektora jest wyższe niż 60 proc. To drugie kryterium aż do 2008 r. nie było brane pod uwagę. Gdy Pakt Stabilności i Wzrostu wchodził w życie tylko kilka krajów Unii Europejskiej miało zadłużenie niższe niż 60 proc. PKB.

Jeżeli Komisja Europejska stwierdzi wystąpienie nadmiernego deficytu, przekazuje opinię oraz zalecenie Radzie Unii Europejskiej. Rada decyduje, czy wszcząć procedurę nadmiernego deficytu, czy nie. Jeśli uzna, że tak, wydaje zalecenia, dotyczące działań, jakie kraj powinien podjąć celem ograniczenia deficytu. Określa również ostateczny termin skorygowania nadmiernego deficytu. W zaleceniach Rada żąda od państwa członkowskiego osiągnięcia minimalnej rocznej korekty, o co najmniej 0,5 proc. PKB.

Komisja Europejska i Rada Unii Europejskiej nie muszą wszczynać procedury nadmiernego deficytu, jeżeli uznają, że jest on wynikiem niezwykłego zdarzenia, będącego poza kontrolą państwa członkowskiego, lub znacznego pogorszenia koniunktury gospodarczej (recesji lub skumulowanego spadku produkcji w sytuacji bardzo niskiego wzrostu).

Przy ocenie sytuacji fiskalnej danego kraju, uwzględnia się także politykę gospodarczą w kontekście agendy lizbońskiej. W szczególności bierze się pod uwagę wspieranie badań i innowacji, zmiany w średniookresowej sytuacji budżetowej, z naciskiem na konsolidację fiskalną w okresach dobrej koniunktury i reformę systemów emerytalnych, polegającą na tworzeniu filara kapitałowego.

Decyzja o wszczęciu procedury nie jest zatem automatyczna, podobnie jak nie jest automatyczne postanowienie o zniesieniu tej procedury. Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do zaleceń, Rada może podjąć decyzję o przejściu do kolejnego etapu procedury, przy czym krokiem ostatecznym może być nałożenie sankcji finansowych w postaci nieoprocentowanego depozytu, który następnie jest zamieniany na bezzwrotną opłatę.

Kwota depozytu obejmuje składnik stały, równy 0,2 proc. PKB, i zmienny – równy 1/10 różnicy między deficytem (wyrażonym jako procent PKB w roku, w którym deficyt został uznany za nadmierny) a wartością bazową (3 proc.). W kolejnych latach, jeśli kraj w dalszym ciągu nie stosuje się do zaleceń, Rada może podjąć decyzję o zaostrzeniu sankcji, wymagając dodatkowego depozytu. Roczna kwota depozytów nie może jednak przekroczyć granicy 0,5 proc. PKB.

Rząd w gorsecie EDP

Znowelizowana w 2009 r. ustawa o finansach publicznych nakłada ograniczenia na politykę fiskalną w sytuacji, gdy kraj podlega procedurze nadmiernego deficytu. Artykuł 112c. ustawy przewiduje, że w warunkach EDP rząd nie może przyjmować projektów ustaw:

1) określających zwolnienia, ulgi i obniżki, których skutkiem finansowym może być zmniejszenie dochodów jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów;

2) powodujących zwiększenie wydatków państwa, wynikających z obowiązujących przepisów.

Te zapisy – suwerennej ustawy, aczkolwiek konsultowanej z Unią Europejską – usztywniają politykę gospodarczą i socjalną kraju. Ustawa ogranicza pole manewru Rady Ministrów, której nie wolno inicjować ustaw, pogarszających sytuację finansów publicznych. Ale nie może też pobudzać gospodarki poprzez obniżenie podatków bądź składek, obciążających koszty pracy lub wprowadzać reform koniecznych, jeśli zagrażałyby budżetowi.

Tymczasem premier Donald Tusk zaproponował w tzw. drugim expose szereg rozwiązań, które jeśli zostałyby wprowadzone, zwiększałyby systematycznie wydatki państwa lub uszczuplały dochody. Być może premier zakłada możliwość takiej interpretacji artykułu 112c ustawy o finansach publicznych, że zaproponowane ustawy nie będą z nim kolidowały. Niewykluczone też, że rząd liczy na szybkie zdjęcie z Polski procedury EDP, co zapowiada minister finansów.

Przykładem projektu ustawy kolidującej z artykułem 112c jest zapowiedziane przez premiera wydłużenie urlopów macierzyńskich. Prace nad projektem trwają.

Także proponowane przez większość partii politycznych ulgi podatkowe, mające pobudzić inwestycje lub szybsza amortyzacja wydatków inwestycyjnych, oznaczałyby uszczuplenie dochodów podatkowych. Oczywiście można argumentować, że w średnim okresie efekt nie musi być negatywny dla budżetu, ale wprowadzenie ulg byłoby sprzeczne z literą artykułu 112c.

To samo dotyczy pomysłów na pobudzenie zatrudnienia – poprzez zawieszenie pobierania składek na ZUS w przypadku zatrudniania absolwentów i innych specyficznych grup pracowników.

Również zasada kasowego rozliczania VAT przez małe firmy, nad którą rząd pracuje, narusza artykuł 112c.

Obniżając składkę przesyłaną do OFE, rząd zapowiedział zastosowanie w systemie podatkowym zachęt do oszczędzania w III filarze. Na razie ich nie wprowadził. Tego typu zachęty, aczkolwiek pożądane, oznaczałyby systematyczne zmniejszenie dochodów państwa, a zatem naruszałyby przepisy związane z EDP.

Procedura znoszona powoli

Nawet jeżeli Komisja Europejska uzna, że część kosztów reformy emerytalnej należy odliczyć od deficytu sektora general government i w efekcie spadnie on poniżej 3 proc. PKB, nie będzie to oznaczało natychmiastowej decyzji o zdjęciu EDP z naszego kraju. Kilka krajów członkowskich Unii Europejskiej ma niższy deficyt niż Polska, a wciąż są poddane procedurze.

W okresie recesji (2009 r.) większość krajów europejskich przekroczyła dopuszczalne progi i została objęta procedurą nadmiernego deficytu. Uniknęły jej jedynie trzy kraje: Estonia, Luksemburg i Szwecja. 12 lipca 2011 r. dołączyła do nich Finlandia, ponieważ Komisja Europejska stwierdziła, że spełnia ona kryteria niskiego deficytu i zamknęła procedurę, rozpoczętą rok wcześniej.

22 czerwca tego roku ministrowie finansów Unii Europejskiej (Ecofin), zgodnie z rekomendacją Komisji Europejskiej, zdecydowali o zniesieniu procedury wobec Bułgarii i Niemiec, potwierdzając, że oba kraje trwale obniżyły deficyty poniżej dozwolonego pułapu 3 proc. PKB.

Bułgaria zredukowała swój deficyt z 3,1 proc. PKB w 2010 r. do 2 proc. w 2011 r. Zgodnie z jesiennymi prognozami deficyt będzie dalej malał do 1,5 proc. PKB w 2012 r. i 1,5 proc. w 2013 r. Bułgaria ma też znacznie niższy dług publiczny niż Polska – 19,5 proc. PKB. Nasz sięga 55 proc.

Niemcy ścięły deficyt z 4,1 proc. w 2010 r. do 0,8 proc. PKB w 2011 r. Zgodnie z majowymi prognozami deficyt Niemiec wyniesie 0,9 proc. PKB w 2012 r. i 0,7 proc. PKB w roku przyszłym. Zadłużenie Niemiec jest jednak relatywnie wysokie – 81,7 proc. PKB, w roku przyszłym ma spaść, według prognoz Komisji Europejskiej, do 80,8 proc., a w 2014 r. do 78,4 proc. Nadal będzie przekraczać wymóg 60 proc. PKB. Przepisy, które weszły w życie w Unii Europejskiej 13 grudnia 2011 r. (tzw. „sześciopak” – pięć regulacji i 1 dyrektywa) przewidują jednak, że kraje członkowskie mogą zostać poddane procedurze nadmiernego deficytu, nawet jeśli ich deficyt jest niższy niż 3 proc. PKB, o ile różnica między ich poziomem zadłużenia, a poziomem 60 proc. nie będzie redukowana o 1/20 rocznie. Niemcy ten właśnie warunek spełniają. Mimo dużego zaangażowania w pomoc dla zadłużonych krajów, realizują politykę oddłużania i zmniejszają dług w wystarczającym tempie.

Osobnym przypadkiem są Węgry, które uzyskały w 2011 r. największą w Unii Europejskiej nadwyżkę finansów publicznych – 4,3 proc. PKB a nadal objęte są EDP. Nadwyżka była wynikiem przejęcia przez sektor finansów publicznych dużej części oszczędności funduszy emerytalnych. W czerwcu 2012 r. ministrowie finansów UE (Ecofin) podjęli decyzję o zniesieniu kary dla Węgier, nałożonej w marcu w ramach procedury nadmiernego deficytu. Anulując karę Komisja Europejska oceniła, że Węgry podjęły „niezbędne działania, by zredukować nadmierny deficyt”. KE uznała 30 maja, że można oczekiwać w 2012 r. utrzymania przez Węgry deficytu budżetowego na poziomie 2,5 proc. PKB i poniżej 3 proc. PKB w 2013 r.

Według najnowszych prognoz, z listopada, węgierskie finanse publiczne istotnie zamkną się w tym roku deficytem w wysokości 2,5 proc. PKB, a w przyszłym 2,9 proc. PKB. Dług publiczny zmniejszy się z obecnych 78,4 proc. do 76,9 w 2014 r. Mimo tych wyników procedura nadmiernego deficytu nie została z Węgier zdjęta ponieważ Komisja ma zastrzeżenia do metod, jakie stosuje rząd węgierski dla obniżania deficytu.

7 listopada Komisja Europejska rekomendowała zniesienie EDP wobec Malty, której deficyt spadł do 2,7 proc. w 2011 r. i w tym roku wyniesie 2,6 proc. PKB. Można się spodziewać zamknięcia procedury za kilka tygodni. Zadłużenie Malty wynosi 72,3 proc. PKB i w najbliższych latach pozostanie, według prognoz, na tym poziomie.

W kolejce do uwolnienia

Mimo recesji niemal wszystkie kraje Unii Europejskiej konsolidują swoje finanse. Wyjątkiem są państwa, które w ubiegłym roku miały niski deficyt lub nadwyżkę. W tym i przyszłym roku mogą sobie pozwolić na pewne poluzowanie, które podtrzyma wzrost gospodarczy.

Polska ograniczyła znacznie deficyt finansów publicznych w 2011 r. – między innymi dzięki redukcji składki odprowadzanej do OFE. W tym i przyszłym roku deficyt nadal będzie maleć, choć wolniej. Polski deficyt jest wyższy niż średni w strefie euro, choć wyraźnie niższy niż w krajach dotkniętych kryzysem finansów publicznych (z wyjątkiem Włoch).

Traktat o Stabilności, Koordynacji i Zarządzaniu w Unii Ekonomicznej i Monetarnej, zwany popularnie paktem fiskalnym, który ma być wkrótce ratyfikowany, nakazuje sygnatariuszom prowadzenie polityki zrównoważonego budżetu. Za taki uważać się będzie budżet, w którym roczny wynik strukturalny sektora general government, będzie nie większy niż 0,5 proc. Wyższy deficyt strukturalny – nie większy niż 1 proc. PKB – mogą mieć kraje, gdzie dług publiczny jest znacząco niższy niż 60 proc. PKB i ryzyko związane z długoterminową stabilnością finansów publicznych jest niskie.

Polska w bieżącym roku będzie miała deficyt strukturalny -2,9 proc., a w przyszłym -2,2 proc. Jest on wyższy niż średnia w Unii Europejskiej. Niższy deficyt strukturalny niż Polska będzie w tym roku mieć 18 krajów Unii, w przyszłym zaś 17. Dziesięć z tych krajów jest objętych procedurą nadmiernego deficytu. Polska zajmuje w kolejce czekających na zdjęcie EDP dość dalekie miejsce.

(oprac. DG)

(oprac. DG)

OF

PAP
(oprac. DG)
Potrzeby-pożyczkowe-(deficyt-lub-nadwyżka)-oraz-dług-publiczny--sektora-general-government

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Europa w procedurze nadmiernego deficytu

Kategoria: Analizy
Europa w procedurze nadmiernego deficytu

Nadmierny deficyt wciąż zagraża

Kategoria: Analizy
Nadmierny deficyt wciąż zagraża

Jak jednoczyła się Europa

Kategoria: Instytucje finansowe
Jak jednoczyła się Europa

Popularne artykuły

Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Kategoria:
Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Kategoria: Rynki kapitałowe
Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Bankowość pod okiem Allaha

Kategoria: Rynek bankowy
Bankowość pod okiem Allaha

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Kategoria: Wskaźniki ekonomiczne
Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac