Nadmierny deficyt wciąż zagraża

2 czerwca Komisja Europejska uznała, że Polska osiągnęła zalecany poziom deficytu sektora rządowego i samorządowego oraz dokonała zmiany salda strukturalnego. Uważa zatem, że Procedura Nadmiernego Deficytu powinna zostać zawieszona. Ostateczną decyzję ma podjąć Rada UE. Ocenę Komisji można uznać za dowód, że polityka fiskalna polskiego rządu odniosła sukces.
Nadmierny deficyt wciąż zagraża

(Opr. DG)

Warto jednak zauważyć, że Procedura Nadmiernego Deficytu (EDP) w stosunku do Polski ma zostać tylko zawieszona, a nie zdjęta. Tymczasem w stosunku do sześciu krajów – Austrii, Belgii, Czech, Danii, Holandii i Słowacji Komisja zaleciła Radzie Unii Europejskiej zakończenie procedury nadmiernego deficytu. Dla porządku warto odnotować, że w podobnej sytuacji jak Polska znalazła się też Chorwacja.

Co oznacza Procedura Nadmiernego Deficytu

Wiosną 2011 r. aż 24 państwa członkowskie były objęte procedurą nadmiernego deficytu. Obecnie jest w tej sytuacji 17 krajów. Nie są nią objęte: Bułgaria, Niemcy, Estonia, Włochy, Węgry, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Rumunia, Finlandia i Szwecja. Jeśli Rada podejmie decyzję w sprawie 6 krajów, rekomendowanych przez Komisję w procedurze EDP pozostanie 11 członków Unii Europejskiej.

Procedurą zostaliśmy objęci, podobnie jak znaczna większość krajów Unii Europejskiej, w 2009 roku, gdy recesja (w przypadku Polski – spowolnienie wzrostu) doprowadziła do znacznego powiększenia deficytów budżetowych, a w konsekwencji narastania długu publicznego w krajach europejskich. Pakt Stabilności i Wzrostu z 1997 r. (zmieniony w roku 2005) zobowiązuje kraje, należące do Unii Europejskiej do przestrzegania dwóch kryteriów stabilności finansów publicznych – deficyt sektora rządowego i samorządowego (General Government Deficit) nie może przekraczać 3 proc. w stosunku do PKB, zaś dług publiczny 60 proc.

Przekroczenie 3-procentowego deficytu powoduje wdrożenie przez Komisję Procedury Nadmiernego Deficytu, chyba że mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, gdy wysoki deficyt jest wynikiem zdarzenia będącego poza kontrolą państwa członkowskiego lub pogorszenia koniunktury gospodarczej (recesji lub skumulowanego spadku produkcji w sytuacji bardzo niskiego wzrostu). Ta druga ewentualność wystąpiła w roku 2009, a mimo to większość krajów członkowskich została objęta procedurą EDP.

Decyzja o objęciu Procedurą Nadmiernego Deficytu nie jest bowiem automatyczna, lecz przyjmowana jest przez Radę Unii Europejskiej większością kwalifikowaną, na podstawie oceny Komisji Europejskiej. Podlega zatem subiektywnym ocenom, a zapewne także negocjacjom. Komisja Europejska, przedstawiając Radzie swoje oceny bierze pod uwagę takie czynniki jak: średnioterminowe perspektywy gospodarcze, cykl koniunkturalny, ewolucję sytuacji budżetowej w perspektywie średnioterminowej, w szczególności wysiłki podejmowane na rzecz konsolidacji budżetowej w okresach dobrej koniunktury, wdrażanie reform emerytalnych.

Procedura może być zawieszona jeżeli dane państwo członkowskie działa zgodnie z zaleceniami Rady i/lub podejmuje odpowiednie środki w odpowiedzi na ostrzeżenia Rady. Okres, na który postępowanie jest zawieszone, nie jest uwzględniany przy określaniu terminów wynikających z ostrzeżeń i terminów nakładania sankcji.

Decyzja o zawieszeniu procedury EDP w stosunku do Polski, mimo że wciąż nie spełniamy kryterium deficytu, można uznać za zmianę postawy Komisji Europejskiej, która wydaje się mniej rygorystycznie nastawiona do dyscypliny fiskalnej niż dotychczas. W komunikacie z 2 czerwca Komisja Europejska stwierdza, że zasadniczym celem polityki gospodarczej Unii Europejskiej jest przywrócenie trwałego wzrostu i normalnych stosunków kredytowych oraz obniżenie poziomu bezrobocia. Jednocześnie Komisja zaznacza, że wiele krajów aby wyjść z kryzysu dokonało bezprecedensowych wysiłków reformatorskich. Z komunikatu KE można wywnioskować, że wzrost gospodarczy, a nie dyscyplina fiskalna staje się priorytetem. Komisja zaleca wielu krajom, w tym Polsce utrzymanie odpowiedniego poziomu wydatków na inwestycje w infrastrukturę, badania, innowacje i kapitał ludzki.

(infografika Dariusz Gąszczyk)

(infografika Dariusz Gąszczyk)

Z punktu widzenia polskich finansów publicznych zawieszenie procedury EDP nie ma bezpośrednio większego znaczenia. Podczas nowelizacji w listopadzie ubiegłego roku ustawy o finansach publicznych wykreślony został artykuł 112 C (wprowadzony w grudniu 2010 r.), zgodnie z którym dopóki Polska objęta jest procedurą nadmiernego deficytu, Rada Ministrów nie może przyjmować projektów ustaw, których skutkiem może być zmniejszenie dochodów jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów lub powodujących zwiększenie wydatków państwa. Dyscyplinę budżetową ma wymuszać wprowadzona do ustawy reguła wydatkowa.

Polska na dobrej drodze

10 grudnia 2013 r. Rada Unii Europejskiej zaleciła Polsce osiągnięcie deficytu nominalnego w wysokości 4,8 proc. PKB w 2013 r., 3,9 proc. PKB w 2014 r. i 2,8 proc. PKB w 2015 r. Rada zaznaczyła, że transfer aktywów z OFE do ZUS nie będzie brany pod uwagę przy ocenie sytuacji fiskalnej Polski. W prognozie zawartej w cyklicznym opracowaniu sporządzanym przez Dyrektoriat Generalny ds Spraw Ekonomicznych i Finansowych European Economic Forecast Spring 2014 deficyt polskich finansów publicznych dla lat 2013, 1014 i 2015 szacuje się odpowiednio (w proc. PKB) na: – 4,3, +5,7 i – 2,9 proc. Dodatnie saldo w roku 2014 to rzecz jasna skutek przejęcia aktywów z OFE.

Komisja Europejska oparła się na prognozie, zgodnie z którą w 2014 roku w polskich finansach publicznych nastąpi obniżenie deficytu strukturalnego o 1 proc. PKB, a w roku 2015 o 1,2 proc. PKB. Jednocześnie Komisja zaleciła by rząd Polski rygorystycznie wprowadzał zapowiedziane działania, konsolidujące finanse publiczne i uzupełnił je dodatkowymi środkami w celu osiągnięcia trwałej korekty nadmiernego deficytu do 2015 r. Polski rząd miał do 15 kwietnia przedstawić Komisji działania, jakie podejmował w finansach publicznych i najwyraźniej rząd wywiązał się z tego. Komisja zaznaczyła jednak, że trwała korekta nadmiernego deficytu do końca przyszłego roku jest niepewna, gdyż „wysiłek fiskalny mierzony zarówno skorygowaną zmianą salda strukturalnego, jak i na podstawie oddolnej oceny, jest znacznie poniżej zalecanego poziomu”.

Zalecenia dla Polski

Proponując Radzie Unii Europejskiej zawieszenie w stosunku do Polski procedury EDP Komisja Europejska przedstawiła jednocześnie zalecenia w sprawie krajowego programu reform Polski na 2014 r. Dotyczą one nie tylko spraw fiskalnych, ale polityki gospodarczej. Dokument ma być ostatecznie przyjęty przez Radę Unii Europejskiej.

Komisja Europejska zaleca:

1.Dalsze obniżanie przez Polskę deficytu strukturalnego o 0,5 proc. PKB rocznie do czasu osiągnięcia celu średniookresowego. Ten cel to -1 proc. Według prognoz Komisji Europejskiej w roku ubiegłym deficyt strukturalny Polski wyniósł -3,8 proc., zaś w roku 2015 wyniesie -2,5 proc. Tak więc Polska, nawet po zdjęciu procedury EDP powinna jeszcze przez kilka lat obniżać deficyt bieżący i strukturalny. Konieczne jest ograniczenie ulgowych stawek VAT i bardziej skuteczne działanie administracji podatkowej oraz powołanie niezależnej rady budżetowej (na co rząd nie chce się zgodzić o czym pisaliśmy).  Polski rząd nie powinien ciąć wydatków na inwestycje, pobudzające wzrost gospodarczy i lepiej ukierunkować wydatki na cele społeczne, w tym na opiekę zdrowotną. Komisja stwierdza, że Polska potrzebuje ambitnych reform strukturalnych w celu zwiększenia zdolności dostosowawczej gospodarki oraz pobudzenia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.

2. Podjęcie skuteczniejszych działań na rzecz zmniejszenia bezrobocia osób młodych, między innymi poprzez lepsze dostosowanie edukacji do potrzeb rynku pracy, programy przyuczania do zawodu, lepszą współpracę między szkołami a pracodawcami, zwalczanie segmentacji rynku pracy w tym ograniczenie możliwości zatrudniania na podstawie umów cywilnoprawnych. Ta ostatnia sprawa jest kontrowersyjna, gdyż, zdaniem wielu pracodawców ograniczenie umów cywilno-prawnych prowadzić będzie do wzrostu bezrobocia.

3. Kontynuowanie działań, których celem jest podniesienie współczynnika aktywności zawodowej. Możliwe jest większe uaktywnienie kobiet, jeśli lepsza będzie opieka przedszkolna nad małymi dziećmi, a także zwiększenie aktywności zawodowej osób starszych. Komisja zaleca stopniową likwidację przywilejów emerytalnych dla niektórych grup zawodowych, w tym dla górników i rolników.

4. Podjęcie bardziej skutecznych działań wspierających badania i innowacje w sektorze prywatnym. Komisja zaleca stworzenie stymulacji podatkowych, zachęcających przedsiębiorców do inwestycji w innowacje.

5. Bardziej skuteczne inwestowanie w energetykę, kolejnictwo, łączność szerokopasmową i gospodarkę odpadami. Konieczne jest przyspieszenie rozbudowy sieci elektroenergetycznej, w tym transgranicznych połączeń międzysystemowych z sąsiednimi państwami członkowskimi, oraz rozbudowy gazociągu międzysystemowego z Litwą.

6. Poprawę otoczenia w jakim funkcjonuje biznes poprzez uproszczenie egzekwowania umów, zmianę przepisów dotyczących pozwoleń na budowę, uproszczenie przepisów podatkowych dla przedsiębiorców i kontynuowanie działań na rzecz łatwiejszego dostępu do zawodów regulowanych.

W sumie Komisja proponuje przeprowadzenie reform, o których mówi się w Polsce od lat. Jest mało prawdopodobne, by reformy te zostały podjęte przed wyborami, które odbędą się w przyszłym roku. Nie musi to rzutować na stan polskich finansów publicznych w krótkim okresie, choć brak reform wpłynie na tempo wzrostu PKB i stan finansów w średnim i długim okresie.

Poprawa bez reform

W związku ze zmianą metodologii rachunków narodowych przejęcie przez państwo aktywów OFE nie zostanie uznane za dochód państwa. Transfer ten ma wpływ jednak na obniżenie kosztów obsługi długu oraz na obniżenie poziomu składki przekazywanej do OFE. Według obecnych informacji wydaje się prawdopodobne, że w OFE pozostanie nie więcej niż 5 proc. członków, czyli mniej niż szacowało Ministerstwo Finansów, sporządzając budżet na rok bieżący.

Tak więc „oszczędności” dla budżetu będą większe i wyniosą w tym roku ponad 10 mld zł, a w 2015 r. ponad 20 mld zł (8 mld zł z tytułu zatrzymania transferów do OFE i 12-14 mld zł z tytułu niższych kosztów obsługi długu), czyli ok. 1,2 proc. PKB. Jeżeli utrzyma się wzrost gospodarczy na podobnym poziomie jak w I kwartale 2014 roku (ok. 3,5 proc.) rząd nie podejmując żadnych dodatkowych działań nie będzie miał problemu z obniżeniem deficytu finansów publicznych do poziomu niższego niż 3 proc. PKB.

Sytuacja budżetu centralnego jest obecnie znacznie lepsza niż przed rokiem, co pokazuje tabela 1. Dochody budżetu są o ponad 10 proc. większe niż przed rokiem, a wydatki nieco mniejsze, zaś deficyt mniejszy o ponad 10 mld zł. Po I kwartale wpływy z VAT były większe niż w roku ubiegłym o 16 proc., zaś z akcyzy o 6 proc. Łącznie dochody podatkowe były większe o 11,5 proc. , zaś dochody niepodatkowe niższe o ponad 10 proc., co zapewne zmieni się w kolejnych kwartałach. Na podstawie obecnego wykonania budżetu można prognozować, że w końcu roku deficyt będzie o ok. 10 mld zł niższy od przewidzianego w ustawie budżetowej.

(infografika Dariusz Gąszczyk)

(infografika Dariusz Gąszczyk)

Średniookresowe perspektywy stabilności polskich finansów publicznych są znacznie gorsze. W 2013 roku mieliśmy po Irlandii i Wielkiej Brytanii najwyższy deficyt strukturalny w Unii Europejskiej – o 2 punkty procentowe wyższy niż średnia dla całej Unii Europejskiej. Również w roku bieżącym i przyszłym będziemy w gronie krajów Unii Europejskiej, mających deficyt strukturalny wyższy niż średnio cała Unia.

Poprawa wyniku strukturalnego wynika przede wszystkim z przejęcia aktywów OFE, które to posunięcie w dłuższym okresie będzie miało co najwyżej neutralny wpływ na finanse publiczne. Obniżenie długu i deficytu dzięki operacji z OFE może zachęcić rząd obecny lub kolejne rządy do rozluźnienia polityki fiskalnej, zwłaszcza jeśli przez kilka lat utrzyma się dość wysoki wzrost gospodarczy. Podobna sytuacja miała miejsce w latach 2006-2007, a skutkiem tego był głęboki kryzys finansów publicznych, gdy nastąpiło pogorszenie koniunktury. Wprawdzie wpisana do ustawy o finansach publicznych reguła wydatkowa stanowi pewne zabezpieczenie przed nadmiernym poluzowaniem budżetu, ale doświadczenie pokazuje, że podobne formuły są zawieszane, gdy spełnienie narzucanych przez nie warunków okazuje się trudne.

 

OF

(Opr. DG)
(infografika Dariusz Gąszczyk)
(infografika Dariusz Gąszczyk)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Europa w procedurze nadmiernego deficytu

Kategoria: Analizy
Europa w procedurze nadmiernego deficytu

Niełatwo uwolnić się od procedury nadmiernego deficytu

Kategoria: Analizy
Niełatwo uwolnić się od procedury nadmiernego deficytu

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Popularne artykuły

Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Kategoria:
Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Kategoria: Rynki kapitałowe
Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Bankowość pod okiem Allaha

Kategoria: Rynek bankowy
Bankowość pod okiem Allaha

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Kategoria: Wskaźniki ekonomiczne
Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac