Czy nowelizować ustawę o NBP?

Nowelizacja ustawy o Narodowym Banku Polskim wywołała ogromne zainteresowanie mediów dopiero wówczas, gdy upublicznione zostały nielegalne podsłuchy rozmowy prezesa NBP z szefem MSW. Dzięki szczegółowemu kalendarium prac nad ustawą, przedstawionemu przez Ministerstwo Finansów możemy obserwować przebieg procesu legislacyjnego, który był transparentny.
Czy nowelizować ustawę o NBP?

Andrzej Raczko, członek zarządu NBP (CC BY-ND Narodowy Bank Polski)

Większość propozycji, zarówno NBP, jak i Ministerstwa Finansów dotyczy spraw technicznych, ważnych dla funkcjonowania banku centralnego, ale nie mających bezpośredniego wpływu na politykę banku i pozycję jego organów. Chodzi o takie sprawy, jak:

– uczestnictwo NBP w międzynarodowych instytucjach,

– zasady zastępowania prezesa NBP podczas jego nieobecności,

– doprecyzowanie ograniczeń aktywności zawodowej członków zarządu NBP i członków Rady Polityki Pieniężnej,

– prawa i obowiązki pracowników NBP,

– sposób pokrywania strat NBP, kwestia rachunków bankowych osób fizycznych prowadzonych przez NBP i przekazanych innym bankom.

Ta ostatnia sprawa, czysto techniczna, budziła największe wątpliwości prawników. W ostatnich latach PRL NBP prowadził rachunki walutowe osób fizycznych. Zostały one przekazane do Polskiego Banku Inwestycyjnego, a następnie do banków, które przejęły PBI. Wymagało to skutecznego powiadomienia posiadaczy rachunków. W przypadku kilkunastu tysięcy rachunków nie udało się tego dokonać, a z drugiej strony, zgodnie z obecną ustawą NBP nie może takich rachunków prowadzić. Nowelizacja ma rozwiązać tę kwadraturę koła.

Większy ciężar gatunkowy mają propozycje następujące:

– możliwość kupowania przez NBP papierów wartościowych poza operacjami otwartego rynku,

– zatwierdzania sprawozdania finansowego NBP,

– oddzielenie instrumentów polityki pieniężnej od instrumentów stabilizacji systemu finansowego,

– możliwość udzielania przez NBP kredytu bankom i Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu,

– kompetencje dotyczące ustalania stóp procentowych powyższych kredytów,

– zmiana zasad kadencyjności członków Rady Polityki Pieniężnej.

Intencje ustawy

Zdaniem członka zarządu NBP Andrzeja Raczko nowelizacja ustawy o Narodowego Banku Polskim nie ma na celu pośredniego finansowania budżetu państwa, lecz stworzenie mechanizmów stabilizujących polski system finansowy. Wprawdzie Polska przeszła bez większych wstrząsów przez okres światowego kryzysu lat 2008-2009, co pokazuje, że instrumenty, będące w rękach NBP były wystarczające.

Gdyby zresztą NBP chciał skupować obligacje to pozwala mu na to art. 48 Ustawy o NBP. Nawiasem mówiąc, na tej podstawie dokonywał operacji repo z użyciem obligacji skarbowych w latach 2008-2010, gdy trzeba było zastąpić sparaliżowany rynek międzybankowy. Wtedy tego potrzebnego posunięcia nie oceniano jako wspierania rządu. Obecnie jednak wiele krajów tworzy lepsze zabezpieczenia stabilności swych finansów, takie jak Unia Bankowa. Polska nawet jeśli zostanie członkiem Unii Bankowej, nie będzie mogła korzystać ze wszystkich jej instrumentów, nie będąc członkiem strefy euro. Projektowane przez zarząd NBP zmiany w ustawie mają być odpowiedzią na tę sytuację.

Poza nimi konieczne jest także stworzenie Rady Ryzyka Systemowego i nadzoru makroostrożnościowego oraz przyjęcie ustawy o uporządkowanej likwidacji banków, czyli tzw. resolution. Są to zalecenia Komisji Europejskiej. Nad ustawą o resolution pracuje od ponad roku Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG) i jego szef Jerzy Pruski.

Andrzej Raczko twierdzi, że potrzeba umożliwienia Narodowemu Bankowi Polskiemu zakupu papierów wartościowych na rynku wtórnym, poza operacjami otwartego rynku, wynikła między innymi z sytuacji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. BFG zwrócił się do Narodowego Banku Polskiego z propozycją podpisania ramowej umowy dotyczącej udzielenia kredytów dla BFG. Okazało się wówczas, że zgodnie z ustawą o BFG można Fundusz kredytować dopiero wtedy, gdy wykorzysta on wszystkie środki. Ale wówczas jedynym jego zabezpieczeniem będzie cesja z przyszłych wpływów jakie BFG uzyska z sektora bankowego. BFG swoje środki trzyma między innymi w obligacjach skarbowych. NBP mógłby dokonać operacji repo na posiadanych przez BFG obligacjach skarbowych, gdyby było to dopuszczalne przez ustawę. Zdaniem prawników nie jest. Sytuacja ta pokazała, że konieczne jest stworzenie mechanizmu, który pozwalałby na bardziej elastyczne działania.

Obecnie NBP może udzielić bankom, mającym problemy z płynnością, kredyt lombardowy pod zastaw posiadanych przez bank papierów wartościowych. Jest to jednak kredyt krótkoterminowy i nie może być udzielony w walutach obcych, co w wypadku kryzysu może być istotnym czynnikiem utrudniającym ratowanie instytucji finansowych. W czasie kryzysu 2008 roku wiele instytucji finansowych wyprzedawało aktywa, by zrealizować zobowiązania wobec klientów. Ponieważ NBP odpowiada za płynność rynków finansowych, a prowadzenie polityki pieniężnej przy niepłynnym rynku jest trudne, umożliwienie zakupu papierów wartościowych poza operacjami otwartego rynku ma zwiększyć skuteczność polskiego banku centralnego w takich sytuacjach.

Podczas kryzysu finansowego w wielu krajach zamarł rynek międzybankowy. Banki miały gotówkę, ale nie chciały jej sobie wzajemnie udostępniać. W takim wypadku banki dziś mogą być przez NBP zasilone w płynność w ramach operacji otwartego rynku, ale w pewnych sytuacjach bardziej skuteczne będą interwencje NBP, jeśli będzie mógł on kupować papiery poza tymi operacjami.

Andrzej Raczko podkreśla, że nowelizacja ustawy nie zmieni polityki pieniężnej. Jeden z głównych instrumentów polityki pieniężnej – operacje otwartego rynku – pozostaną w takiej formie, jak do tej pory. Zakup na rynku wtórnym obligacji skarbowych przez NBP nie zwiększa podaży pieniądza (popularnie mówiąc – nie będzie drukowaniem pieniędzy), jeśli NBP prowadzi równolegle operacje sterylizacyjne.

Relacja zarząd NBP – Rada Polityki Pieniężnej

Założenia do nowelizacji ustawy nieznacznie ograniczają kompetencje Rady Polityki Pieniężnej. Obecnie RPP ustala parametry, pozwalające na prowadzenie polityki pieniężnej, przede wszystkim stopy procentowe. Jeśli ustawa o NBP zostanie znowelizowana zgodnie z przyjętymi przez rząd propozycjami, stopy kredytów stabilizacyjnych ustalać będzie zarząd NBP. Już obecnie zarząd NBP, przyjmując w zastaw papiery wartościowe przy udzielanych bankom kredytach lombardowych, ustala ich haircut. Jeśli okaże się, że niektóre banki i SKOK-i wymagać będą nadzwyczajnych kredytów ratunkowych, to powstanie pytanie – jak ocenić ryzyko, a co zatem idzie wysokość oprocentowania udzielanych im kredytów. Konieczne będzie szybkie podejmowanie decyzji, na pewno nie w obecnym rytmie zbierania się RPP.  Zapewne możliwy jest kompromis, polegający na ustaleniu ramowych zasad udzielania takich kredytów, przyjętych wspólnie przez zarząd NBP i RPP oraz monitorowanie takich kredytów przez RPP.

Drugie uszczuplenie kompetencji dotyczy rezygnacji z przyjmowania przez Radę Polityki Pieniężnej sprawozdania finansowego NBP, sporządzanego przez zarząd. Zapis o przyjmowaniu sprawozdania przez RPP wynikał z konieczności wzmocnienia pozycji NBP w stosunku do Ministerstwa Finansów, które ostatecznie zatwierdza sprawozdanie. Prawo MF do zatwierdzania sprawozdania finansowego NBP może być powodem konfliktu i instrumentem nacisku na bank. Wcześniejsza akceptacja sprawozdania przez RPP była sposobem na uniknięcie tych niebezpieczeństw. Ale od kilku lat sprawozdanie finansowe jest badane przez niezależnego audytora, a w dodatku finanse NBP muszą być zgodne z zasadami Europejskiego Systemu Banków Centralnych. W tej sytuacji akceptacja sprawozdania finansowego przez RPP straciła znaczenie, choć zdaniem Andrzeja Raczko można będzie utrzymać dotychczasowy zapis, jeżeli Rada Polityki Pieniężnej uzna, że jest to dla niej istotne.

Pozycja Rady Polityki Pieniężnej może też ulec zmianie, jeśli w ustawie zostaną wprowadzone nowe zasady dotyczące kadencyjności Rady. Minister Jacek Rostowski proponował, by stworzyć możliwość ponownego wyboru członków RPP. W toku prac nad założeniami do nowelizacji ustawy pojawił się pomysł, by jedną trzecią składu RPP wymieniać co 2 lata i zachować dzięki temu ciągłość Rady. Ale żeby proces ten płynnie przeprowadzić należałoby zacząć już w roku 2014, bo za 2 lata upływa kadencja całej Rady. Wydaje się więc, że na realizację tego pomysłu jest już za późno.

Kwestia zaufania

Zakupy rządowych papierów dłużnych na wtórnym rynku są dopuszczalne w sąsiednich krajach, mających własne waluty. Artykuł 16 ustawy o Narodowym Banku Węgier przewiduje, że bank nie może udzielać kredytów i innych form finansowego wsparcia jednostkom budżetowym i nie może od nich bezpośrednio kupować papierów dłużnych. Implicite oznacza to, że może kupować pośrednio. W bilansie Narodowego Banku Węgier z 31 grudnia 2013 roku należności od instytucji rządowy wynosiły 138,4 mld forintów, co stanowiło 14,4 proc. aktywów.

Artykuł 28 ustawy o Banku Narodowym Czech mówi wprost, że bank może kupować na rynku wtórnym obligacje rządu i inne papiery gwarantowane przez rząd. W bilansie banku pożyczki dla instytucji rządowych i papiery dłużne rządu stanowią około 15 proc.

Polska ustawa o NBP i praktyka działań naszego banku centralnego są na tle Europy i świata bardzo konserwatywne.

Wielkie banki centralne na świecie prowadzą od kilku lat politykę, będącą na granicy tego, co dopuszcza prawo. Na przykład, program TARP, dzięki któremu zagrożone w USA banki i inne instytucje finansowe, a także niektóre korporacje samochodowe, otrzymały na przełomie 2008 i 2009 475 mld dolarów (pierwotnie planowano 700 mld dol.) – zdaniem wielu komentatorów – nie opierał się na stabilnych regułach, lecz na doraźnych decyzjach.

Traktat o Unii Europejskiej zabrania finansowania przez EBC rządów i instytucji publicznych, lecz bank obchodzi ten zakaz, na przykład udzielając bankom nisko oprocentowanych kredytów, by te mogły kupować obligacje rządowe lub udzielając kredytów pod zastaw obligacji. I w przypadku Fed i EBC decyzje były kontrowersyjne i wymagały milczącego konsensusu bankowców i polityków, a także wzajemnego  zaufania, że uzgodnione reguły nie będą nadużywane.

W Polsce niski poziom zaufania w życiu publicznym sprawia, że konieczne będą precyzyjne zapisy w znowelizowanej ustawie, nakładające ograniczenia. Powinny one dotyczyć:

– zakazu rolowania obligacji skarbowych zakupionych przez NBP;

– maksymalnego czasu posiadania w bilansie NBP tych aktywów,

– kontroli Rady Polityki Pieniężnej nad operacjami, mającymi na celu stabilizację systemu finansowego.

Warto też zauważyć, że niekonwencjonalna polityka, prowadzona przez wiele banków centralnych na świecie, przynosi jak na razie efekty niejednoznaczne. Coraz większe są obawy z „wyjściem” z tej polityki. Na tym tle konserwatywna polityka NBP, która była dotychczas prowadzona wydaje się bardziej bezpieczna i można mieć nadzieję, że nowelizacja ustawy o NBP nie spowoduje zmiany tej polityki.

Kalendarium prac

Prace nad projektem formalnie zaczęły się 18 marca 2013 roku, gdy prezes NBP przekazał  ministrowi finansów swoje propozycje zmiany ustawy. Poza technicznymi sprawami, o których wspomniałem  pojawiły się też dwie propozycje, mogące mieć istotny wpływ na pozycję banku centralnego.Obecnie, zgodnie z artykuł 17 ust 2 pkt 5 ustawy Rada Polityki Pieniężnej przyjmuje roczne sprawozdanie finansowe NBP. Artykuł 17, ust. 3 pkt 12 stwierdza, że sprawozdanie finansowe sporządza zarząd NBP.Sprawozdanie finansowe NBP jest istotne dla określenia wysokości zysku, którego większość jest przekazywana do budżetu państwa. Nie jest w obecnej ustawie sprecyzowane, jakie byłyby konsekwencje nieprzyjęcia przez Radę Polityki Pieniężnej sprawozdania finansowego zarządu NBP. Może wywoływać to potencjalny spór, tak jak miało to miejsce w roku 2010, gdy większość Rady Polityki Pieniężnej uznała, że zarząd NBP nieprawidłowo wyliczył rezerwę  na pokrycie ryzyka zmian kursu złotego, a tym samym zaniżył zysk, który bank powinien przekazać do budżetu. Propozycja zarządu NBP pozwala uniknąć takich konfliktów. Oznacza też pewne uszczuplenie kompetencji RPP na rzecz zarządu NBP. Druga zmiana, proponowana w projekcie nowelizacji ustawy dotyczy zakresu dopuszczalnych działań NBP. Obecnie punkt 2 artykułu 48 brzmi: „Narodowy Bank Polski może sprzedawać i kupować dłużne papiery wartościowe w operacjach otwartego rynku”. Zamiast tego zarząd NBP proponuje: „NBP może sprzedawać i kupować  dłużne papiery wartościowe, w szczególności w operacjach otwartego rynku”. Logicznie z tej zmiany wynika, że NBP mógłby kupować papiery także poza otwartym rynkiem. Taka interpretacja jest zawarta w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy.

17 maja 2013 roku Ministerstwo Finansów przekazuje do szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pismo, informujące o podjęciu prac nad założeniami ustawy i zmianie ustawy o Narodowym Banku Polskim. Określa, co będzie przedmiotem nowelizacji. Wśród wymienionych punktów jest sprawa zatwierdzania sprawozdania finansowego NBP, nie ma natomiast wzmianki o rozszerzeniu działalności NBP o zakup papierów wartościowych poza operacjami otwartego rynku.

16 sierpnia 2013 roku Ministerstwo Finansów przesyła do konsultacji projekt założeń do ustawy o zmianie ustawy o Narodowym Banku Polskim. Są w nim następujące propozycje:

– Możliwość  sprawowania funkcji członka RPP przez dwie kadencje

– Rezygnacja z przyjmowania przez Radę Polityki Pieniężnej sprawozdania finansowego NBP, sporządzanego przez zarząd

– Stworzenie możliwości sprzedaży i kupna przez NBP dłużnych papierów wartościowych poza operacjami otwartego rynku.

25 października 2013 roku sporządzona została notatka Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego dla kierownictwa MF. Pojawiają się w niej propozycje:

– Zmiany zasady wyboru członków RPP – wprowadzenie rotacyjności. Departament proponuje wybranie w 2016 roku tylko 6 członków RPP, w 2018 roku kolejnych  trzech i w 2020 roku kolejnych trzech. Od roku 2022 RPP składałaby się, jak obecnie z 9 członków (plus prezes NBP), przy czym jedna trzecia składu Rady zmieniałaby się rotacyjnie co 2 lata.

– Sformalizowane wyodrębnienie instrumentów polityki stabilności polskiego systemu finansowego i polityki pieniężnej.

– Możliwość udzielania kredytu stabilnościowego bankom i innym podmiotom, objętym nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego.

– Możliwość udzielania przez NBP kredytów Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu oraz SKOK-om

– Umożliwienie NBP udostępniania środków w ciągu dnia operacyjnego podmiotom objętym nadzorem KNF, uczestniczącym w systemach płatności, prowadzonych przez NBP, służące realizacji zobowiązań , związanych z tym uczestnictwem.

– Doprecyzowanie zakresu kompetencji Zarządu NBP w ustalaniu wysokości stóp procentowych, opłat i prowizji z tytułu kredytów, służących realizacji zadań stabilnościowych.

22 listopada 2013 roku ukazuje się projekt założeń do ustawy, w którym są propozycje:

– Rotacyjne kadencje członków RPP. Przy czym inaczej niż w notatce Departamentu do kierownictwa MF proponuje się jednorazowe zwiększenie składu RPP o trzech członków, a w 2016 roku, gdy wygaśnie mandat obecnej Rady wybranie kolejnych trzech członków. Tym samym Liczba członków RPP zmniejszyłaby się wówczas do 6, a po kolejnych dwu latach znów wzrosłaby do 9.

– Rezygnacja z przyjmowania sprawozdania finansowego NBP przez RPP. Zarząd NBP miałby też wybierać firmę, badającą sprawozdanie. Według obecnych przepisów wybiera ją RPP.

Powtórzone są też propozycje, zawarte w notatce z 25 października odnośnie rozróżnienie instrumentów polityki pieniężnej od instrumentów działających na rzecz stabilizacji systemu finansowego, kredytów stabilizacyjnych dla banków, BFG i SKOK-ów,  udostępniania przez NBP  środków w ciągu dnia operacyjnego oraz kompetencji Zarządu NBP w ustalaniu wysokości stóp procentowych, opłat i prowizji z tytułu kredytów, służących realizacji zadań stabilnościowych. Jest też obszerny akapit uzasadniający potrzebę zakupu przez NBP papierów wartościowych poza operacjami otwartego rynku.

30 stycznia 2014 roku pojawiła się opinia Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów. Rada nie przedstawiła zastrzeżeń do propozycji zmiany zasad wyboru członków RPP i nie odniosła się do propozycji rozszerzenia działalności NBP, w tym możliwości nabywania papierów wartościowych poza operacjami otwartego rynku.

14 lutego 2014 roku podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów Wojciech Kowalczyk przesyła do sekretarza Rady Ministrów Małgorzaty Hirszel pismo wraz z kolejną wersją założeń do projektu nowelizacji ustawy o NBP. Powtórzone zostały wszystkie propozycje, zawarte w wersji z 22 listopada. Zmiana zasad kadencyjności członków RPP ma być przeprowadzona przez czasowe zwiększenie liczby członków RPP do 12.

Po kolejnych konsultacjach ostateczny projekt założeń do nowelizacji ustawy został przesłany przez Ministerstwo Finansów do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 4 maja 2014 roku. Sam projekt ma datę 29 kwietnia 2014 roku. Powtórzone są w nim wszystkie propozycje zawarte w wersjach poprzednich. Rząd przyjął go 17 czerwca. Rząd powinien teraz na podstawie założeń przygotować projekt ustawy, nowelizującej ustawę o Narodowym Banku Polskim.

Andrzej Raczko, członek zarządu NBP (CC BY-ND Narodowy Bank Polski)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Prof. Marek Belka o działalności NBP w 2009 r.

Kategoria: Instytucje finansowe
Prof. Marek Belka o działalności NBP w 2009 r.

Belka: Potrzebny kompromis na wypadek kryzysu

Kategoria: Analizy
Belka: Potrzebny kompromis na wypadek kryzysu

Banki działają na zbyt krótką metę

Kategoria: Analizy
Banki działają na zbyt krótką metę

Popularne artykuły

Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Kategoria:
Gdzie będzie polska gospodarka za lat 5, 10

Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Kategoria: Rynki kapitałowe
Finanse publiczne: Brak długofalowego myślenia

Bankowość pod okiem Allaha

Kategoria: Rynek bankowy
Bankowość pod okiem Allaha

Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Kategoria: Polityka pieniężna
Jak rozwijał się kryzys 2007-2009 - infografika, kalendarium

Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Kategoria: Wskaźniki ekonomiczne
Łosoś nie zastąpi ropy. Norwegia w kryzysie

Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pracownicy widmo, czyli jak komputery wynajmują ludzi do prostych prac